摘 要：随着信息技术的广泛应用，法治政府建设进入数字时代。数字治理遵循“技术—制度—价值”逻辑，形成三维主体间的互构关系，与数字时代的行政执法改革具有契合性。当前，行政执法改革实现部分目标，但技术层面存在数据壁垒与数字形式主义，制度层面出现综合与专业的张力、权力与能力的悖离，价值层面产生公共利益与公民权利保护等原定目标出现一定异化，对技术赋能制度、制度实现价值、价值形塑技术产生阻碍。需要以数字治理为引领破解行政执法改革困境，通过统一数据标准和集约建设一体化平台，基于需要的整体主义助力有限度的执法体制改革，推进公民参与和监督执法，实现技术、制度与价值的相互构建，完成数字时代行政执法转型升级。同时，应谨慎对待数字时代行政执法改革中的新挑战，促进数字治理与行政执法改革协同演化。

关键词：行政执法改革；数字治理；执法权

一、问题的提出

数字治理正成为渗透到各个国家各个行政部门的一个全球化趋势。伴随信息技术革命性的发展与应用，行政执法改革进入数字时代。自1996年《行政处罚法》实施以来，为切实解决多头执法、多层执法、不执法和乱执法问题，中央先后推行三轮行政执法改革，形成了部门或领域内，跨部门、跨领域和区域综合执法（乡镇和街道“一支队伍管执法”）格局。这些改革在理顺体制、简化程序、提高效率方面起到了一定成效。但是，当前行政执法改革仍具有过渡性、复杂性和局限性，执法的权责分配、效率质量，人员的能力素质均有待提高，全面运用信息技术提升执法效能、尊重和保障人权的目标尚未达成。数字治理是数字技术与治理理论的深度互嵌，在互联网、大数据、人工智能等技术手段和数字法治政府目标驱动下，数字治理与进一步深化行政执法改革具有高度契合性。面对数字法治政府建设和“以人民为中心”治理理念的转向，行政执法如何做到既有力度、又有温度，如何努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义，改革亟需在技术、制度和价值层面寻求新的突破。数字治理引领行政执法改革遵循“技术—制度—价值”逻辑，通过三维主体互构，破解当前行政执法改革的困境，发现执法领域数治与法治深度融合的可行路径，实现数字治理与行政执法改革的共同价值追求。

二、数字治理引领行政执法改革的可行性

当前，数字技术成为政府变革的重要力量。作为数字技术与治理理论的结合，数字治理包括技术导向的数字政府（提供公共服务）和价值导向的数字民主（公民参与治理）两部分。数字治理跨越技术影响治理的单向思维，遵循“技术—制度—价值”逻辑，以数字技术为中心，推进技术与治理的重新整合和基于技术的整体性变革，构建数字时代具有相对规定性、固定性和稳定性的制度框架，达成合作共享、多元共治的治理格局，实现高效、合法、透明和负责的价值目标。传统行政执法是一种单向度的权力运行，执法机构在有限信息约束条件下，通过检查、处罚、强制等方式，做出直接影响公民权利和义务的行为。过去二十年的行政执法改革在机构整合、程序改进方面取得了一定进展，但尚未摆脱强势行政主体基于信息和激励优势，制定改革措施、引领改革方向的单向度思维。未来只有借鉴数字治理的思维和逻辑，让行政执法进入数字治理的时代，形成“技术、制度、价值”三维主体互相关联、互相构建，即技术赋能制度、创造价值，制度规制技术、实现价值，价值形塑技术、指导制度（见图1），才能创新机制、破解困局，实现高效协调、执法为民的改革目标。

首先，行政执法改革在技术层面依托数据和信息技术。数字治理中，技术成为公共服务系统现代化变革的中心，占据了公共管理的重要位置。行政执法改革虽然不是由信息技术直接催生的，但作为数字时代的系统性、整体性、重构性变革，行政执法改革运用数字技术赋能制度优化，解决痛点、难点，共创改革价值。一方面，技术赋能行政执法改革。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称《纲要》）要求，坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，深入推进“互联网+”监管执法。《浙江省综合行政执法条例》第二条规定，根据“整体政府理念，以数字化改革为牵引”实施综合行政执法。数字技术与行政执法互动调适，通过构建与行政执法行为和应用场景相适应的数据、算法、算力组合，丰富升级执法工具箱，增强执法部门态势感知与处置能力，提升执法科学化、精细化和标准化水平。另一方面，数字技术赋权行政执法改革。数字技术不仅为行政执法提供新手段和新工具，行政机关通过采集、占有、应用海量数据，获得控制和支配的力量，即数字权力。王锡锌指出，大数据与算法结合而形成的“数字权力”与政府治理的“行政权力”相结合，催生出新的治理技术及模式，即“数治”。来源于法律法规授权的行政执法权与来源于数据资源占有、垄断和算法使用的数字权力双重叠加，变革执法方式、提高执法效能，也会产生算法歧视等新问题。同时，数字治理赋权公民，通过公开的数字平台，公民与执法机构共享充分和对称的信息，增强公民的参与、预测和监督能力，有效降低执法机构滥用权力的风险。

其次，行政执法改革在制度层面聚焦整体主义。数字治理以整体性治理理论为基础，着重解决新公共管理运动因强调分散、竞争和激励，导致的逆部门化和碎片化。邓利维认为数字治理的核心在整体性，通过重新整合、以需求为基础的整体主义和数字化过程完成数字时代的治理转型。数十年的行政执法改革亦强调整合协同，经“内、外、上、下”的跨界联动，着重解决局部利益分立的价值理念、高度分散化的组织形态和封闭僵化的执法方式等执法碎片化问题，逐步达成职能、机构与权力多跨协作的整体性执法。行政执法改革中，制度规制技术，实现价值。制度的规范性和秩序性功能约束技术为特定制度形式服务，确保技术开发应用与制度修订更新同步迭代，与时俱进的制度体系应对技术运用中的新问题。同时，主体明确清晰、权责配置合理、程序正当科学的执法制度有助于实现改革价值，全面提升执法质量。

最后，行政执法改革在价值层面重视以人民为中心与合作共治。数字治理也具有强调公民，参与和沟通及自组织的特征。习近平总书记指出，“执法为民是社会主义法治的本质要求”，“要坚持以人为本的理念，在立法、执法、司法的各个环节上体现尊重和保障人权，做到为人民执法、靠人民执法。”行政执法改革始终将执法为民，贯彻宪法“国家尊重和保障人权”作为根本原则，并以此形塑技术应用、指导制度设计。既有力度、又有温度的行政执法，需要在公共秩序和个人自由、公共利益和个人利益之间实现最佳的平衡。一方面，行政执法改革要求全面严格执法，维护公共秩序和公共利益，以执法为民的价值追求塑造技术向善。需要树立明确的价值取向防止技术扭曲和不当应用，损害公共利益。另一方面，行政执法改革要求公正文明执法，保护行政相对人的权利和自由，指导建立信息充分开放共享、执法机构和公民之间深度合作共治、行政相对人实质参与并获得救济的执法制度。

三、当前行政执法改革的困境

行政执法改革以执法权责配置为核心带动执法主体、执法程序和运行机制共同变化，由单向探索到整体推进，有助于解决执法层级过多、权力划分过度、资源分配过散等问题。例如，浙江省以数字化改革为牵引，通过职责优化、队伍整合精简、权力下放实现综合执法；广东省颁布《广东省一体化行政执法平台管理办法》，建立“粤执法”平台，推进执法信息采集、程序流转、活动监督、情况查询和数据分析全流程网上进行。虽然个别经济发达地区正在快速实现数字治理引领的行政执法转向，但是，多数东部地区及一、二线城市距全面的信息公开、高效的共享共治机制和多元利益协调保护格局仍有距离；在广大的中西部地区，大多数县域和乡镇、街道办，以及诸如农业、土地、城建、规划和环境等领域，信息技术设施和应用水平仍然很低，仅零星、碎片化使用技术工具。正因为总体建设水平极不平衡，尽管《纲要》提出数字法治政府建设目标，但截止至2024年2月公布的第三批全国法治政府建设示范市创建评估文件中，尚未对数字化行政执法改革制定具体评估指标、提出评估要求。面向数字治理，行政执法改革在技术、制度和价值层面仍有诸多困境。

（一）技术层面：数据壁垒与数字形式主义

数据共享壁垒与技术应用形式主义限制技术赋能执法改革的程度。第一，数据壁垒与协同执法不畅。长期条块分割的执法体制，形成“包办式管控”及“单边主义”的行为惯性，各部门数据采集和信息系统标准不统一、质量参差不齐、共享权责分工不明，产生数据壁垒和信息孤岛阻碍执法协同联动，行政执法机关和司法机关之间也未做到互通互联互认。据统计，仅交通运输行业（公路、水路）信息业务系统就有700多套，其中部级业务系统有50多套、地方业务系统600余套。究其原因，当前行政执法改革尚未达成数字治理跨地域、跨行业、跨部门信息共享这一基本前提。需中央政府总揽全局、高位统筹、协调推进，打破地区壁垒、行业壁垒，削减信息特权。

第二，数字形式主义。近年来，各地行政执法智能化、信息化设备不断升级，但调查发现，存在智能化设备象征性应用、执法过程“虚痕流行”、部分移动执法APP和网站虚置，执法责任转嫁给技术设备等数字形式主义问题，技术赋能变成“技术负能”。如危化品安全生产管理就有重大危险源监测预警等3个系统，分为部、省和区多个层级，地方需设专人重复录入填报。G省C市要求依托智能执法设备实时归档、全过程留痕，实际操作中却存在事后补充留痕、虚假留痕，为迎接工作检查匆忙填补执法案卷、补写文字记录等情况。A省B市某区执法大队虽然配备了移动执法终端，但终端既未与执法平台相连，也未设置现场打印设备，无法实现当场立案办理，智能执法设备形同虚设。数字形式主义大大增加了执法机构和公民的成本，画蛇添足，悖离初衷。

（二）制度层面：综合与专业的张力、权力与能力的悖离

二十多年的行政执法改革重视权力聚合、机构整合、人员精简，提升执法效能。特别是近年推动的综合行政执法体制改革，横向以合作协调为基础，推进跨部门、跨领域、跨区域综合执法；纵向以权力下放为基础，实现乡镇和街道承担更多执法事项。但一些地方在制度实践过程中出现综合与专业的张力、权力与能力的悖离，未能完全实现改革价值。

第一，综合与专业的张力。主要表现在行政执法权整合产生的全能执法机构与专业执法领域不匹配，改革涉及的各个机构间权责交叉、管理混乱。行政执法涉及专业领域众多，盲目进行跨领域的执法权力和执法主体整合，容易产生“巨无霸式的全能执法机构”。行政执法是专业性执法，不同领域间有较高的知识门槛，某些地方以“大”为好的综合职能设置与行政执法专业化的要求产生矛盾，导致行政执法体制改革在整合与专业之间钟摆式运动。如G省C市2019年将分散在23个主管部门的27支市本级执法队伍进行跨领域综合。原计划通过培训综合执法队队员，促进综合执法人员多领域执法。但由于部分领域知识过于专业，行政执法人员难以掌握，执法效率大幅降低。2022年该市又将工业和信息化、住房和城乡建设等7个已纳入综合执法的领域重新划回到相应行政主管部门，改革在综合与专业间反复摇摆。另外，改革涉及新综合执法部门与原行政主管部门间人、财、物权限的重新划分，综合执法部门（队伍）与专业执法部门（队伍）容易出现职责交叉、多头管理。G省C市专门颁布《综合行政执法局执法队伍双重管理办法》，市综合执法局负责全市执法大队人员招录、聘用、工资和绩效等人事管理；各行政主管部门负责下属行政执法大队的业务管理。并且，新组成的综合执法队伍中人员身份不一、多种编制混合，待遇和晋升路径各异，权责不匹配、协调成本增加、职能运行不畅等问题日益严重。

第二，权力与能力的悖离。近年，地方政府行政执法权下放数量多、规模大、速度快。经过下放—赋权—增效转型，解决基层政府“看得见管不着，管得着看不见”的治理难题，激活基层执法优势。然而，因基层执法人员数量和能力不足，执法保障不充分，出现“小马拉大车”，“放得下、接不住、不会管、管不了”等权力下放与基层承接能力之间的矛盾。多数地区乡镇执法人员编制少，通过行政执法考试获得行政执法资格证的人员更少。因借调、待遇和晋升等原因，乡镇（街道）执法人员流动性大，实际履职人员数量缺失。除人员数量外，基层实际执法能力与下放事项专业性要求也有很大差距。农、林业等在乡镇有“七站八所”派出机构的领域，权力下放后一般可落实到乡镇综合执法大队。对没有派出机构的领域，多数执法事项难以落实。另外，基层行政执法保障严重不足，行政执法权下放，但“人不随事转”“编不随事转”，经费与设施短缺导致案件积压和处理难度提高，基层执法机构不堪重负。

导致综合与专业的张力，权力与能力的悖离，表面上是体制约束下执法者数量、质量和能力问题，实际是信息与激励问题。各综合与专业执法机构之间、基层执法机构与上级部门之间、执法机构和公民之间，缺乏基于整体主义和协同运作的信息平台及处理机制，遇事深陷信息孤岛、处事各自为政。数字治理的要求，是基于统一的信息平台和互联、互通、互认的机制，在事实和规则，包括类似案例和合理裁量基准方面做到公平、透明、共治、共享，同时增强信息的预警机制和自动处理功能，引导公众参与到数字化执法流程中。在此执法模式下，原执法机构之间“人、财、物”的配备，执法者数量、质量和能力的区别不再具有决定性的意义。

（三）价值层面：公共利益与公众权利保护的双重失衡

执法为民的价值追求指导行政执法制度设计、形塑数字技术运用。但是，信息不均下的执法不公导致价值失衡、忽视公众参与和监督的价值导向加剧技术异化。第一，信息不均导致双重价值失衡。由于不完全信息而不执法，信息不对称而过度执法、乱执法，根本上悖离了执法为民，保护社会公共利益的初衷，也伤害了行政相对人的权利，造成执法领域双重价值的失衡。这种失衡既表现为因宣称的公共利益而扣减公民权利或增加公民义务，也表现为行政相对人在相同情境下没有获得平等对待。执法既没有合法的强度，也没有合理的温度，最终损害的是公民的权利。行政执法改革力图通过制定行政裁量权基准，创新执法方式、广泛运用非强制性手段等举措，解决行政相对人权利保护失衡的问题。但上述改革措施仍存在局限性，各地实施过程中出现“过”与“不及”的两难境地，基准过细导致僵化执法，基准过粗容忍随意执法，以及基准普遍适用和个案独立裁量之间的矛盾，并未解决“行政法被裁量的术语统治着”的现象。有些地区将执法幅度过度细化、量化，使“执法者蜕化为类似自动售货机的执法机器”；也有地区简单照搬或小幅修改相关法律法规规定，裁量权基准形同虚置。

第二，忽视公众参与和监督加剧技术异化。当前，行政执法改革措施关注公民、法人或社会组织监督较少，产生重理念轻实施、监督渠道单一、公民监督行为被动滞后等问题。行政执法与技术工具的结合，推进执法方式从重视主体间参与、互动的“人—人”传统执法，转变为崇尚数据和算法自洽的“人—机”数字化执法。数字化执法虽有诸多优点，但也存在因数据错误和算法缺陷导致的决策失误，错误和缺陷在封闭的代码与脚本闭环中不断强化，持续侵害相对人的权利；执法机关或人员过度依赖技术手段，被技术俘获陷入路径依赖，忽视人的价值；机器剥夺了执法主体在多样化现实情境下判断和选择的权力，产生执法僵化和实质上的不平等。消减技术异化，需要尊重公民、法人和社会组织的行政执法参与权与监督权，公开执法信息、拓展参与渠道，及时纠正技术失误、限制技术依赖、避免技术对抗。

四、数字治理推动行政执法改革

数字治理与行政执法改革具有耦合性，可为行政执法改革破解困境、突破瓶颈提供技术驱动和理念指引，促进行政执法改革技术、制度、价值三者间实现相互联系、相互建构，推动数字时代行政执法转型升级。同时应警惕数字技术与行政执法改革融合过程中的新问题，促进数字治理与行政执法改革协同演化。

（一）技术层面：统一数据标准与平台驱动执法信息共通共享

通过建立执法数据标准和一体化平台运行制度，促进信息共通、数据共享、平台统一共用。《纲要》明确提出将执法基础数据、执法程序流转、执法信息公开等汇聚一体，建立全国行政执法数据库。

第一，运用元数据标准和隐私计算技术统一执法数据标准，破除执法数据共享障碍。元数据（Metadata）是关于数据的数据，用结构化编码数据描述有关信息实体的特征，展示信息资源的基础。元数据标准对多源信息进行分布集成和分工管理，其结构化设计有助于处理各领域执法数据技术不兼容、数据结构不一致和质量不统一等问题，为信息共享交互奠定基础。2019年，司法部出台《行政执法综合管理监督信息系统数据元和代码集》（SF/T 0052-2019）（以下简称《标准》），广东出台《行政执法综合信息数据元规范》（DB44/T 2402-2022，以下简称《广东标准》）。《标准》具体规定了数据源描述方法，组织机构类、人员类、事项清单类以及执法行为类数据元和代码集。《广东标准》分类则更为细致，除基本数据描述方法外，还包括法律法规数据元、执法对象数据元以及监管投诉举报数据元等。行政执法改革应鼓励各省以《标准》为依据，结合实际情况建设符合行政执法特点和数据资源特性的元数据标准规则，驱动不同格式数据转化为元数据标准格式，提升数据规范化管理水平和利用率，消除数据壁垒。

统一数据标准后，着重推进数据安全流通。数据要素市场化环境下，可借鉴《公共数据资源开发利用试点方案》提出的“数据可用不可见”交互模式，采用联邦学习、可信执行环境、多方安全计算（MPC）或安全沙箱等隐私计算技术，根据数据资源特征应用不同的隐私计算技术，解决行政执法数据共享信任难以建立、明文数据难以流通，数据泄露和滥用，一次提供无限次使用等问题。利用区块链可追溯分布式系统提高数据质量、保证数据的真实性与稳定性。

第二，运用一体化平台实现执法过程全感知、全留痕，增强执法平台的预警功能和建立特定类型案件的自动处理机制。生产力的革新推动组织方式迭代，随着数字技术的广泛应用，行政执法组织也在自我演变。一体化执法平台改变信息传递过程，由信息流推动权力聚合、组织整合、执法方式向平台化变迁。解决执法过程中的数字形式主义问题，首先需打破职能领域分割，以省级政府为主体，统筹规划行政执法一体化平台建设，实现执法业务集成和流程统一。例如浙江省明确要求由省级人民政府组织建设和管理全省统一的数字化行政执法平台。其次，以行政执法一体化平台为基础，实施执法流程再造，实现执法过程全留痕、全在线。重新梳理各类执法行为过程，确定关键环节和执法风险点，执法智能终端接入一体化平台，实时上传执法信息，形成审批监管—执行—监督评价的功能闭环，实现执法全流程数字化。同时，可应用一体化平台推进行政执法裁量基准自动匹配、执法要素自动关联、执法文书自动生成和推送。最后，运用执法一体化平台促进跨层级、跨部门、跨领域联合执法。如浙江宁波市奉化区通过一体化执法平台向多个业务主管部门发起联合执法任务，形成“进一次门、查多项事”的综合查一次改革，提高执法效率、增强监管效能。

（二）制度层面：基于需要的整体主义助力有限度的行政执法体制改革

行政执法改革不是局部化、单方面的改革，而是涉及执法主体、组织结构和权力分配的系统工程。有必要以执法为民为根本导向，引入数字治理中基于需要的整体主义理念和信息技术工具，妥善处理综合与专业间的张力，权力与能力的悖离，优化综合执法制度体系。

第一，以需要为基础明确执法权横向整合的限度。数字治理理论中的整体，是以需要为基础的整体主义，即政府变革的根本目的不是整合和重组，而是通过互动信息搜寻与提供、一站式服务等策略，建立以公民、服务和需求为取向的组织。行政执法改革的根本目标不是“综合至上”“以大为美”，而是根据各地行政执法的实际情况与真实需要，通过重构行政执法体制、转变行政执法理念和职能、统一执法标准与程序，不断提升行政执法水平。综合行政执法体制改革作为中央顶层设计、地方自主探索的试验式改革，各地有权决定权力集中的程度、机构综合的范围以及职能合并的数量。各地需实时检验手段和目的间的必要性，以规范严格文明执法为根据，科学评估执法领域的专业性和跨领域集中的可能性，避免“综合”锦标赛。因地制宜决定综合行政执法改革的范围和限度，对专业性强、技术性强，原部门执法成熟、以事后监管为主等不适宜综合执法的事项仍由原行政执法部门承担。大部制改革中已经完成分类综合的市场监管、生态环境保护、文化市场等行政执法领域，可不再划转到综合行政执法部门。公布综合行政执法事项统一目录，形成事项清单与职责清单，科学合理划分综合执法与专业执法间的事权。

另外，基于整合后综合执法的需求，理顺综合行政执法部门与原业务主管部门的权责关系。行政执法事项归属到综合行政执法部门，原业务主管部门仅承担事后监管工作，事前决策和事中执行由综合行政执法部门承担。建立“编随事走，人随编走”原则，职责整合与编制划转同步实施，避免出现双重管理、职责不清。未划转到综合执法部门的事项，业务主管部门统一行使执法权和执法人员管理权，确保管执一体。

第二，以需要为基础探明执法权纵向下放的深度。一方面，基层行政执法权配置既需考虑不同层级政府职权分配的功能性要求，又需重视下放对象的执法能力、执法条件，执法权与行政管理权的适配以及基层公共事务管理的切实需要。对技术含量不高、反复出现、规则简单、程序易行、证据容易发现、信息获取便捷、上下联动迅速地执法事项，鼓励下沉。同时，根据执法事项下放后基层执法需求，完善配套制度，提升保障条件，形成人员编制、物质装备、财政经费随行政执法事项共同下放。另一方面，推动人机交互执法，合理应用自动化执法和预警功能，解决基层执法力量薄弱、执法能力不足的难题。《纲要》要求积极推进智慧执法，加强信息化技术、智能装备的配置和应用。上海市浦东区《城市管理领域非现场执法规定》认为，非现场执法适用于城管执法部门查处城市管理领域多发易发，直观可见且依托信息化设备设施能够辨别、易于判断的违法行为。通过智能监控采集固定违法证据、人工审核和电子送达，执法流程从平均27天，缩减到小于4天。以机器补充人力，用算法辅助判断，提升基层执法能力、降低执法成本，保障下放的执法事项接得住、用得好。

（三）价值层面：数字技术与治理理念推进执法为民

以数字治理引领的行政执法改革，从根本上改变了传统执法的单向度模式，让执法机构和公民在信息共享与合作共治中实现扁平化的双向互动。鉴于数字治理“所倡导与关注的是治理主体与客体之间的信息互动以及社会公众利用技术参与公共事务的能力”。可运用数字治理的信息技术，解决执法主体因法律理解、事实认知、个人经历和特定兴趣等因素导致的执法不公，缓解基准与裁量间的紧张关系；结合数字治理理念，即时感知公众需求、方便公众监督，限制技术异化，实现行政执法的共商共治。

第一，借助信息技术提升执法的一致性和普遍性。数字时代，人机互动式执法与机器执法部分替代了巡查、抽查和投诉等传统随机监管方式，克服人力密集型执法的弊端，运用丰富的执法工具箱提升执法精度，增强执法公正性，公平保障行政相对人合法权利。一方面，充分发挥信用监管的重要作用。信用监管记录归集海量公共信用信息，借助算法对行政相对人行为进行精准颗粒度画像，确定相对人的信用等级及相匹配的违法风险，有助于降低执法成本、减少恣意执法、推进精准执法。另一方面运用大数据和算法合理制约执法裁量权。以行政执法公示制度和行政执法大数据为基础，由算法总结、归纳各执法案件中行政裁量的集体经验，为执法主体提供个案裁量参考。通过比对相似执法案件结果，纠正因执法主体个人因素导致的裁量偏差，解决因执法主体不同产生的执法结果差异，确保裁量权在合理限度内行使。行政相对人也可通过执法结果大数据预判行为后果，保护自身权益，减少违法行为发生。

同时，需谨慎处理技术羁束性与执法裁量性之间的隔阂，规则的普遍正义与裁量的个别化正义之间的平衡。“裁量是行政法的基本概念，是行政实践的核心管理手段。”数据和算法具有确定性、有限性和通用性等特征，要求计算步骤明确、避免二义性，不能无限循环或无限递归。符合上述特性的代码规则，生成的裁量结果具有一致性，但无法考量伦理道德、风俗习惯和执法情境等因素，实际限缩了裁量空间，影响个案的实质正义。借助数字技术提升执法一致性的同时，需明确数字化执法裁量的角色定位和适用范围，如规定数字化执法裁量仅适用于复杂性低、确定性高、结果一致性价值位阶更高的裁量决策，同时设置人工介入触发机制和人—机相互印证规则，避免裁量偏离。

第二，强化公民参与、抑制技术异化，实现共商共治。数字治理秉持公民在公共行政中应扮演积极的主人角色，以及公民参与权和决定权是解决政府问题的关键的论断。行政执法非利害关系人虽不承担执法行为后果，但《宪法》赋予公民以主权者姿态参与监督的权利需要保障。纠正技术异化，应尊重公民的主体性，强化公民监督的法律地位、拓展参与渠道、及时接收行政相对人和公民的异议与诉求。加强顶层设计和地方、行业配套立法，建立充分的激励机制与可信的约束机制，设立监督主体保护制度，明确公民监督与复议、诉讼间的关系。利用可视化与数据分析工具、“互联网+”监督平台、新媒体平台、数字政府服务平台等新途径，实现行政执法信息双向触达。一方面行政执法全过程信息依托各类公开方式触达公民，执法信息可读、可看、可用，保障公民知情权；另一方面，公民通过多样化信息渠道触及行政执法机关，及时向相关部门反馈意见和建议督查。

五、结语

数字治理为行政执法改革提供了技术支持、理念指引和价值导向，助力行政执法实现技术、制度和价值的相互构建。但是，任何时候机器都不能完全替代人类做出主观决策和价值判断。算法和数据是把双刃剑，既能提高行政执法效率和水平，又可能在非现场执法、自动决策等智能执法过程中出现评判失误、程序正当性危机。数字时代的行政执法改革一方面最大化发挥信息技术和数字治理理念的驱动引领作用，另一方面需认真对待数字化执法对传统法治带来的革新压力。审视数字治理视域下传统行政执法的保留边界和方式，更新修订数字化执法的适用规则，规制数字技术为改革目标服务，推动行政执法改革中数治与法治相互嵌入、相互补充，促进智慧执法与规范执法协同并进。