摘要： 我国学界对于检察一体与检察独立之间关系的认识存在较大的分歧，有并列说、互涉说、包含说、保障说等四种主要观点，根据后三种观点，又产生出一个新的争议性问题——检察一体与检察独立的关系究竟是检察一体下的检察独立还是检察独立下的检察一体，即检察一体和检察独立何者优位的问题。“检察一体”的概念源自欧陆法，其规范目的主要有打击犯罪说、保障人权说和统一追诉说；检察独立有对外独立和对内独立之分，也有整体独立与个体独立之别，我国的检察独立通常指检察系统独立，而大陆法系国家和地区的检察独立往往指检察官独立。从欧陆国家检察制度的历史发展看，检察一体是检察权行使的初始原则，与此同时，由于强调控审分离，检察权相对于审判权具有外部独立性；随着时代的发展，出现了强调检察官独立行使职权的趋势，检察一体下的检察独立逐渐向检察独立下的检察一体发生转变。对检察官定位和检察权性质的认识直接影响着对检察一体与检察独立之间关系的理解。在我国的检察改革中强化检察一体与强化检察独立双向推进，但从检察权的实际运行情况看，检察一体相对于检察独立处于压倒性的优势地位。从我国检察制度的未来发展看，在处理检察一体与检察独立的关系时，应当逐步加强检察独立的权重；以法定主义限制检察一体、呵护检察独立；根据检察权与审判功能的联结程度不同对二者的关系进行差异化的规制；建立和完善处理检察一体与检察独立冲突的机制；并且体现程序透明原则。
关键词：检察一体；检察独立；检察权性质；法定主义
我国宪法、刑事诉讼法和人民检察院组织法均规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这被称之为检察机关依法独立行使职权原则，体现了检察独立原则的蕴涵。与此同时，根据宪法的规定，地方各级人民检察院检察长由本级人大选举和罢免，副检察长、检察员和检察委员会委员由检察长提请本级人大常委会任免。这样做有助于保障检察权行使时的级别独立，因而也可视为检察独立原则的一种体现。另一方面，根据我国宪法和人民检察院组织法的规定，人民检察院实行上级领导下级的体制，在检察院内部实行检察长负责制和检察委员会民主集中制相结合的领导体制。这是检察一体原则的体现。党的十八大以来，启动了以司法责任制为核心的司法体制改革，该项改革要求：突出检察官的办案主体地位，明确检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权运行机制；2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“完善主任检察官办案责任制”，“实行办案质量终身负责和错案责任倒查问责制”；2018年修改后的我国人民检察院组织法第8条规定：“人民检察院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。”实行检察官办案责任制以检察官能够相对独立地行使检察权为前提，因此要求强化检察官自主决定案件的权力。检察官相对独立行使职权是检察独立原则的重要体现。2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，“当前检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”，需要“实现各项检察工作全面协调充分发展”，要求检察机关优化整合职能，提高法律监督效能。2022年1月，时任最高人民检察院检察长张军在全国检察长（扩大）会议上强调“要更加注重推进检察一体化机制建设，纵向一体化要更加顺畅贯通，横向一体化要更加紧密衔接”。我国检察改革中的两种趋向--强化检察独立与强化检察一体双向推进，使得如何看待和处理检察一体与检察独立的关系成为检察改革中一个突出的理论和实践问题。检察一体与检察独立作为检察权行使中的两项原则，其各自的内涵应当如何界定？检察一体与检察独立是并列关系还是有层级之分、主次之分？应当如何处理检察一体与检察独立之间的紧张关系？对于上述问题，我国学界尚未形成理论共识；对于检察改革中的一些具体举措，如捕诉合一、检察官统一调用制度等，也存在较大的认识分歧。因此，有必要对检察一体与检察独立的关系进行系统、深入的理论研究，以明确我国检察改革的方向以及便于采取更具针对性的改革举措。
一、我国学界关于检察一体与检察独立关系的研究
从我国学界的现有研究看，既有学者专门讨论检察一体与检察官独立的关系问题，也有学者单独讨论检察一体原则或者检察官相对独立问题，其中夹杂着对检察一体与检察独立关系的论述。通过综合研判，大体可以归纳出我国学界关于检察一体与检察独立关系的几种主要观点。
（一）检察一体与检察独立属并列关系
在我国学界，早在21世纪初期，有学者撰文讨论了检察一体与检察官独立的关系，认为在我国刑事诉讼中，检察官隐而不显，应当保障检察官依法独立行使检察权。检察官独立是与检察一体相调和的产物。对于检察事务，应当贯彻法定主义，规定检察官独立行使职权的范围，严格防范上级权力对下级权力的不当干涉与限制；对于检察行政事务，应当贯彻检察一体、上命下从的原则。为了防止检察官独立行使职权可能带来的弊端，应当建构相应的诉讼监督机制。该学者着重强调了检察官依法独立行使检察权的正当性，从其研究结论看，认为检察一体原则适用于处理检察行政事务、检察官独立原则适用于处理检察事务，即检察一体与检察官独立二者呈现一种并列关系。
（二）检察一体与检察独立存在互涉关系
有论者认为，检察官相对独立是检察院整体独立的基础，是检察一体的前提和防止检察一体弊端的重要措施。检察一体以检察官相对独立为前提，它只不过是对检察官独立作一定的限制，使其服从检察院的统一意志。检察一体所要排斥的是像法官那样的独立，因为“法官除了法律之外没有别的上司”，而检察官除了法律之外还要遵循“上命下从”的工作准则。因此，检察一体是在承认检察官相对独立基础上的一体，检察官独立是检察一体下的有限独立。检察一体的目的之一是为了形成同违法犯罪和各种阻力干扰作斗争的强大整体力量，以便更好地对外独立，也即所谓的“对内一体，对外独立”。其最终目的是实现司法公正，这与检察官相对独立的目的完全一致。检察一体与检察官相对独立二者相辅相成，缺一不可，统一于检察制度之中。从上面的论述看，一方面认为检察一体以检察官相对独立为前提，另一方面又认为检察官独立是检察一体下的有限独立；检察院行使职权是“对内一体，对外独立”，即检察独立包括检察官独立与检察院独立，检察一体包括检察系统一体与检察院一体，就检察官行使职权而言，是检察一体下检察官独立行使职权，同时检察官相对独立行使职权又成为检察一体的前提。可见，检察一体与检察独立之间存在互涉关系。
另有论者认为，检察一体与检察官独立之间是辩证统一的关系。检察一体要在尊重检察官相对独立性或者自主性的基础上实现一体化。而检察官独立则是受到一定约束的相对独立，二者之间应当保持相对平衡。没有检察官独立的检察一体是一种纯粹的行政体制，没有检察一体的检察官独立是一种纯粹的司法体制，都不符合我国检察工作的特点和要求。从上面的论述看，该论者认为检察一体与检察独立之间是一种密不可分的相互依存关系。
（三）检察独立是检察一体的组成部分
在关于司法责任制改革的讨论中，有论者将检察官独立作为检察一体的组成部分，认为：检察一体是检察机关的基本组织和权力运行原则，上命下从和检察官独立是检察一体的完整内涵。我国检察制度以检察一体为组织原则，但长期以来过于强调其上命下从的一面，导致形成极端的检察一体化。司法责任制改革针对的正是极端的“检察一体化”之弊端，旨在确立检察机关内部上下级之间的合理关系以及检察官应有的相对独立地位。随着司法责任制改革的进行，当前检察一体在确立检察官相对独立地位上有较大进步，但仍然存在继续完善的空间。
（四）检察一体与检察独立是保障与被保障的关系
有论者认为，检察一体的保障功能体现为对依法独立、公正行使检察权的保障。世界范围内的检察一体保障制度可分为外部保障模式和全面保障模式。其中，外部保障模式是指根据检察一体原则，国家建立上下一体的独立的检察系统、上级领导下级的领导体制等，以抵御外部对检察官行使检察权的干扰和影响，有效保证检察权正确行使的一种模式；全面保障模式是指根据检察一体原则，国家建立独立的检察机关系统和检察队伍、上级领导下级的检察体制、有效的经费保障等机制，以全面保障检察权正确行使的保障模式。检察一体的保障作用首先体现在保障检察机关能够整体依法独立行使检察权，即从外部保障检察机关的独立性。除了外部保障，更重要的是内部保障，即有效保障检察官依法独立行使检察权。从该论者的观点看，检察一体与检察独立之间形成了保障与被保障的关系。当然，检察一体保障的对象不止于检察独立，还包括检察权依法行使和检察权公正行使。
由上可见，我国学界对于检察一体与检察独立之间关系的认识存在较大的分歧，有并列说、互涉说、包含说、保障说等四种主要观点，根据后三种观点，又产生出一个新的争议性问题：检察一体与检察独立的关系究竟是检察一体下的检察独立还是检察独立下的检察一体，即检察一体和检察独立何者优位的问题。还有论者认为，司法责任制的运行逻辑与检察一体原则之间自始即存在高度紧张关系。“检察一体”的制度环境既是司法责任制改革的动因和对象，同时，作为检察机关的组织原则，它也是司法责任制运行的基础。另有论者指出：“检察官独立办案与检察一体行政化之间的冲突表现为：检察官办案的独立性与检察权的统一行使之间的冲突、办案的亲历性要求与检察权命令化之间的冲突、办案的被动性要求与检察权的主动性要求之间的冲突。”可见，如何看待和处理检察一体与检察独立的关系，是一个存在较大争议的问题。如何厘清检察一体与检察独立之间的关系，有待在准确界定检察一体与检察独立各自内涵的基础上，从历史研究、比较研究、现状研究、法理阐释等角度展开具体分析。
二、检察一体与检察独立的内涵界定
虽然“检察一体”与“检察独立”两项原则在关于检察制度与检察改革的讨论中屡屡被提及，但关于这两项原则的内涵界定与规范目的，理论界和实务界尚缺乏清晰的认识，需要从问题的原点出发进行探究。
（一）检察一体的内涵界定
在我国宪法、刑事诉讼法和人民检察院组织法中均未出现“检察一体”的概念，这一概念源自欧陆法，主要指检察机关采行由上而下的阶层式建构。在此建构下，上命下从，上级检察首长就下级检察官处理之检察事务，不但有指挥监督权，而且有职务收取权及职务移转权，下级检察官则有相应的服从义务及报告义务。检察官构成全国性的、统合的、阶层的组织，在上命下从的关系中实施检察事务；检察系统构成以检察总长为顶点的中央集权式的金字塔结构，多数案件在检察长、检察总长甚至法务大臣的指挥监督下办理。
检察一体的规范目的主要有打击犯罪说、保障人权说和统一追诉说。
打击犯罪说基于检察机关的举证责任，认为对于简单案件而言，侦查取证并不困难；但对于较复杂案件来说，往往涉及多方同步进行，因此，必须由多位检察官或侦查单位相互配合，上下策应，协同办案，有效运用人力资源以打击犯罪。
保障人权说基于检察权的行使伴随着侵害人权的风险，认为需要透过检察一体建立内部监督控制机制。虽然对于公诉权的行使还存在着其他的防止滥用权力的机制，如令状原则、再议制度、交付审判、起诉审查制度等，但上述机制多属消极性、被动性制衡机制，需要由检察官或关系人声请，才能发挥制衡效果，因此，对于检察权违法或不当行使，仍然需要有赖于检察一体原则上命下从的关系，由检察长及检察总长发动指挥监督权，及时合法地介入。
统一追诉说基于检察事务（包括侦查、追诉及请求法院为法律之正当适用）的性质，认为在侦查方针、裁量基准以及法律见解上，应当追求一致性，因此需要透过检察一体上命下从的关系予以统合，包括通过横向的沟通协调，以发挥统合的力量。据此，检察一体被视为检察机关内控案件品质的机制。
（二）检察独立的内涵界定
我国宪法第136条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。我国刑事诉讼法第5条作了相同的规定。据此，学界认为，在我国，检察独立与审判独立一样，均指检察院或法院整体独立，而非检察官或法官个体独立；检察独立属于系统独立，而审判独立则属于审级独立。我国香港特别行政区基本法第63条规定“香港特别行政区律政司主管刑事检察工作，不受任何干涉”。这里的检察独立是指检察系统的独立和检察职权的独立行使，是一种“对外独立”，是为了防止其他国家机关、社会团体和个人对检察权行使的干涉。
日本法上的“检察官署”独立，强调检察官的独立性，亦即强调检察官为各自行使检察权的“独任制”官署。具体而言，一般行政机关的职员为行政官署长官之辅助者，应以机关首长名义行使职权；而检察官个人为独任制的官署，各自行使法律所赋予的职权，并非检察总长、检察长及其他上级的辅助者，也无需以上级长官的名义行使职权。为了保障检察官独立，日本在法律层面设有两项重要机制：一是对检察官身份的保障；二是对法务大臣指挥监督权的限制。
我国台湾地区“法院组织法”第61条规定“检察官对于法院独立行使职权”，既体现了审检分立，也体现了检察官对外独立行使职权。对于检察官的身份保障，除了转调之外，与实任法官相同。我国台湾地区“法院组织法”规定了检察官独立行使职权的范围，包括实施侦查、提起公诉、实行公诉、协助自诉、担当自诉、指挥刑事裁判之执行及其他法令所定职务之执行，但与日本法相比，未规定法务部长关于个案对检察总长有指挥权。
由上可见，检察独立有对外独立（检察机关或检察官相对于其他机关、组织和个人独立）和对内独立（检察官相对于检察总长、检察长及其他上级独立）之分，也有整体独立（检察系统或检察机关独立）与个体独立（检察官独立）之别；在不同的国家和地区，检察独立的内涵和外延存在差异。从整体独立与个体独立的关系上看，只有让检察官具有相对的独立性，检察系统对外整体独立才有可靠的保证。大陆法系国家和地区所说的检察独立往往指检察官独立。1999年国际检察官联合会通过的《关于检察官的职业责任标准和基本义务与权利》第2条规定：“在承认检察官自由裁量权的国家里，检察自由裁量权应当独立地行使，不受政治干涉。”
检察独立的规范目的在于，检察权虽总体上属于行政权，但其机能与司法权（审判权）具有密切关系，检察权的公正行使对于刑事司法公正意义重大，因此需要承认其对外、对内的独立性，检察独立成为司法权依法独立行使的重要一环；但检察独立有别于审判独立，其受到检察一体原则的限制。在法理上有“法定法官”原则，但却没有“法定检察官”原则。本文在中国语境下讨论检察一体与检察独立的关系时，这里的检察独立侧重于检察官相对独立行使职权，但又无法完全撇开检察机关系统独立和级别独立等问题，因为检察一体与检察独立既是原则，也是理念。
三、检察一体与检察独立关系的历史发展
要澄清检察一体与检察独立的关系，离不开历史维度的分析。检察制度产生于欧陆国家，在这些国家，检察一体与检察独立的关系不是一成不变的，而是经历了动态的发展过程。英美法系国家的检察制度与大陆法系国家的检察制度存在显著差异，其检察机关通常隶属于行政部门，存在多元化的组织模式，检察官职业不像大陆法系国家那样是终身职业，检察官与私人执业律师、法官之间存在职业流动，检察官作为控方律师，并不像大陆法系国家那样存在科层制的组织结构，因此，检察一体原则体现得并不充分，检察官更多体现出独立履职的色彩。我国的检察制度深受欧陆法制影响，检察一体与检察独立的关系演进成为检察制度发展中的一个突出问题。
（一）大陆法系国家检察一体与检察独立关系的演进
一般认为，检察制度滥觞于18世纪的法国，该制度的创立是为了改革法官集追诉、审判于一体的纠问制度，确立追诉与审判相分离的原则。法国检察制度自诞生之初就按照检察一体的方式运行，具有鲜明的行政性，奉行严格的科层制，检察体系表现为司法部长统领下的等级化金字塔结构，“驻上诉法院检察官的直属上级为驻上诉法院总检察长，而驻司法法院的助理检察官或者代理检察官的直属上级为驻司法法院的共和国检察官，检察系统的最高首长为司法部部长”。检察官的任命程序以司法部为主导，驻上诉法院检察长可以根据自身的需要来组织内部机构，检察官都由上级任命，工作都由上级来衡量。在职能行使上，所有下级检察官在一定程度上都被视为总检察长的代表，因此检察官不会被特定化，职能可以相互移转。驻上诉法院检察院检察总长向共和国检察官发布指令具有选择性与书面性，司法实践中上述指令并不经常出现。如果是案情复杂或者上级关注并发布特殊指令的案件，共和国检察官们会与总检察长进行沟通，得出双方能够达成共识的意见。共和国检察官相当程度上仍然保留自由决策权，但是他需要将案件中的具体情况告知总检察长。检察官相对法院具有独立性，不受法院的指挥监督，但基于检察一体原则，受以检察总长为顶点的上级长官的指挥监督，否则可能受到惩戒。检察官虽然拥有起诉裁量权，但其决定以首长名义为之，检察官须服从上级长官之命令。但其上命下从关系存在以下例外：一是各级检察首长关于起诉或不起诉的决定，即使有违上级指示，仍然有效；二是遵循“笔受拘束，口却自由”原则，检察官所作出的起诉书或不起诉处分书固然须服从上级长官的指示，但任何检察官均可根据个人意见自由陈述；三是为保障检察官不受外力干涉，非经检察官惩戒委员会决议，原则上不得对检察官作出免职、转任或降级处分。
德国在19世纪中叶借鉴法国的做法在柏林建立了现代意义上的检察制度，组织上隶属于司法部，由于按照行政化的方式加以组织，从而出现了检察一体化的雏形。德国的检察一体强调检察官对内的统一性和对外的不可分割性，包括指示权、职权的转移和替代、下级检察官的自主性以及上级检察官的领导属性。检察一体催生了检察机关对政府强烈的从属性，助力检察机关获得了刑事判决的执行权。20世纪70年代德国的检察一体经历了司法化转型，表现为诉讼化色彩的加强、检察官主导审前程序以及获得实质意义上的公诉职能等，检察一体开始与公诉职能、主导侦查职能相结合，呈现出行政与司法共存的一体两面状态。德国检察官须服从直属上级长官之命令，检察总长及检察长对其下属检察官有指挥监督权、职务承继权及职务移转权，指挥监督之范围包括一般性办案原则与个别案件之指示。德国检察官系以其所属之检察长代理人之名义、自己署名执行检察事务，即使其决定违反检察长之意思，仍然有效。检察官侦查犯罪、调查证据时，如长官指示起诉或不起诉或声请羁押或其他处分与检察官调查结果不符，检察官仍然可依其对法律的确信，婉拒长官的指示。虽然检察机关仍然受到外部行政的强烈干预，但相关讨论主张检察官的法官化、独立化，在部分州甚至出现了由法官临时代理检察官的做法。虽然德国的检察制度来源于法国，但与法国始终强调检察一体、弱化检察官独立性的立场不同，德国检察制度经过司法化转型后逐渐向法官靠拢，以客观义务为基础的检察官独立论成为检察一体的正当性基础。目前，德国的检察院仍然是一个由公务员组成的金字塔形的等级机构，仍然受到司法部的监督。但是，近些年来，检察院要求完全独立的呼声越来越大。德国检察官专业协会一直是检察院独立性改革的主要支持者。有人建议废除司法部对个案发指示的权力，与检察院有关的所有人事决定和组织问题应由新的司法委员会决定，而不是由司法部来决定；有人建议，不仅要废除司法部的外部指示权，而且要废除检察院的检察长对个案进行指示的内部权力，检察官应当像法官一样独立。但这些观点未能得到大型政党的支持。
（二）英美法系国家检察一体与检察独立的关系问题
英国传统的司法体系以私诉为主，检察官几乎是英国司法制度中不存在的人物。1879年，英国才设立了总检察长，其职责仅限于在重罪案件中决定起诉。1985年《犯罪起诉法》公布，1986年生效。根据此法，设立了皇家检察署，负责人是总检察长。皇家检察署的设置一直有些条理不清。1998年格雷德威尔报告导致了皇家检察署重组为42个区，每个区都设有一个首席检察官，负责管理一组律师和办案人员。就像警察机构一样，区检察署接受中央皇家检察署督察处的监督。起诉工作由皇家检察署的律师承担，包括刑事法庭的部分起诉工作；而刑事法庭的其他起诉工作，则由检察署律师指导社会中执业的诉讼律师代理。
美国在联邦和州都设有检察机构。与大陆法系国家的检察机构不同，美国没有全国统一的、上下隶属的、独立的检察系统，检察机关的设立采取扁平式，不受法院审级影响。1789年美国总统华盛顿根据法律的授权，任命了总检察长。从1789年至1870年期间，美国总检察长仅是内阁的一员，而并非一名部长。1870年设立司法部以来，总检察长也就是司法部的首脑。联邦检察机构属于行政部门，是司法部的组成部分。司法部由部长领导，司法部长由总统任命，与总统同进退，没有身份保障。联邦检察官在各自地区内作为政府的主要执法人员，依法对犯罪提起诉讼。联邦检察官在联邦总检察长（司法部长）的指导和监督下开展工作。联邦副检察长协助总检察长开展工作，未经总统批准，联邦检察官不受惩戒或免职。联邦检察官通常按照司法部公布的指导原则开展工作，但他们有相当程度的自主权。联邦检察官的日常工作和优先起诉案件很大程度上由他们自己决定。尽管从理论上说，司法部长对联邦检察官所承办的案件具有接管的权力，但实际上很少使用这项权力。在行使起诉权和确定工作优先级方面，联邦检察官具有充分的自由裁量权。联邦检察官下设有若干助理检察官，绝大多数案件实际由助理检察官负责，助理检察官从有律师资格的人员中选任聘用，其工作受联邦检察官的指挥监督。在州层面，各州设有检察长，每个地区都有检察官办公室，且有其各自的组织形式，彼此之间相互独立。地方检察官办公室由首席检察官领导，首席检察官是被选举或者任命的。地方检察官办公室的内部组织结构由首席检察官自行决定。检察官办公室内部等级分明。地方检察官自行确立起诉政策，助理地方检察官必须遵守，为了确保地方检察官的政策得以实施，高级检察官会就适用这些政策向初级检察官提出建议。虽然法律上地方检察官应受州检察总长监督，有些州规定州检察总长对地方检察官有事务承继权，但实际上州检察总长极少过问地方检察官办案。
（三）我国检察一体与检察独立关系的演进
我国自清末和民国时期制定《大理院审判编制法》《各级审判厅试办章程》《法院编制法》《法院组织法》以来，检察机关的组织体系仿效欧陆法制，采取科层制结构，全面承认和遵循检察一体原则，确认了检察首长的指令权、检察官对检察首长及检察同僚的可代理关系，以及检察首长的职务收取和职务转移权。如1907年《各级审判厅试办章程》第102条规定，各级检察厅联为一体，不论等级之高下、管辖之界限，凡检察官应行职务，均可由检察长官之命委任代理；1915年《法院编制法》第100条规定，地方及高等检察长、总检察厅检察长有亲自处理各该管区域内检察官之事务，移于别厅检察官之权；1932年《法院组织法》第32条规定，检察长及首席检察官得亲自处理所属检察官之事务，并得将所属检察官之事务移转于所属其他检察官处理之。当时，检察长（首席检察官）对本检察机构的检察事务在诉讼程序上有较大的控制权和决定权；1928年《刑事诉讼法》颁行之后，检察官办理业务的独立地位越来越强化，独立决定诉讼行为的范围逐渐扩大。
在新民主主义革命时期，1939年《陕甘宁边区高等法院组织条例》第12条规定“高等法院检察处，设检察长及检察员，独立行使其检察职权”，与此同时，检察长具有以下职权：（1）执行检察任务；（2）指挥并监督检察员之工作；（3）处理检察员之一切事务；（4）分配并督促检察案件之进行；（5）决定案件之裁定或公诉。1941年《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》作了类似的规定。1943年《晋察冀边区高等法院组织条例》第19条规定，“检察官服从首席检察官之指挥，各级法院之首席检察官得亲自处理所属检察官之事务，并得将其转移于其他所属检察官处理之”。
新中国成立后，1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第2条规定，“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥”，但1951年修改后的条例删除了上述规定。1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》第6条规定：“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉。地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。”1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》明确了检察机关是国家的法律监督机关，同时将检察机关的领导体制改为“双重领导”或“一重领导一重监督”体制，即最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作；同时地方各级人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。最高人民检察院于21世纪初提出“检察一体化原则”，并探索建立一体化工作机制。与此同时，检察一体与检察独立的关系被学术界关注和讨论，并由此推动了检察官办案责任制改革。
（四）总结性评论
从欧陆检察制度的历史发展看，检察一体是检察权行使的初始原则，与此同时，由于强调控审分离，检察权相对于审判权具有外部独立性，即整体独立。随着时代的发展，出现了强调检察官依法独立行使职权的趋势。在大陆法系国家，传统上将检察一体作为检察制度的基本原则，与此同时，检察官拥有一定的自由决策权，检察官独立内嵌于检察一体机制之中，存在明显的主辅关系，而且检察官独立的程度在法国和德国存在一定的差异。在英美法系国家，检察机构的设立滞后于大陆法系国家，且没有全国统一的、上下隶属的、独立的检察系统，因而未能充分体现检察一体原则；此外，检察官隶属于行政体系，检察官办公室内部等级分明，但检察官或控方律师拥有一定程度的自由裁量权，检察一体与检察独立在表现形态上迥异于大陆法系国家，在检察权的具体行使上，检察独立的权重似乎高于检察一体。我国的检察制度起初借鉴自欧陆法国家，在清末和民国期间检察一体与检察独立关系的演进与欧陆国家相近；新民主主义革命时期和新中国成立后，检察一体与检察独立的关系在偏重于独立与偏重于一体之间摆动。
从欧陆检察制度看，检察一体是检察制度的根基之所在，检察一体与检察机构外部独立相互支撑，检察官独立则是检察制度发展和演进的产物，即检察独立是检察一体下的独立；但是，随着检察官独立程度的加强，检察一体下的独立逐渐向检察独立下的一体发生位移，检察独立下的检察一体在检察改革中成为一种新的立场选择。在这种趋势影响下，关于检察制度史的研究出现了对以往通说的反思，有学者认为检察官的设置是统治者利用指令权影响刑事程序的产物，检察一体导致透过行政操控来影响司法，与其称检察官是“革命之子”，倒不如说是“革命之拖油瓶”，甚至是一个“特洛伊木马”。此外，英美法系国家检察一体与检察独立关系的实践样态也可为大陆法系国家检察制度的改革提供进一步强化检察独立的借镜。
四、检察官定位和检察权性质对检察一体与检察独立关系的影响
除了历史考察之外，关于检察官定位和检察权性质的理论探讨也深刻影响着对检察一体与检察独立关系的认识。在我国学界，关于检察官定位和检察权性质问题，可谓众说纷纭，有关检察官定位和检察权性质的观点分歧，是导致对检察一体与检察独立的关系难以形成共识的原因之一。
（一）关于检察官定位的争议带来的影响
在理论上，关于检察官的定位，有当事人说、司法官说、法律守护者说、司法监督者说等不同的观点。当事人说旨在强调在控辩平等原则下检察官与被告人系对等的当事人，检察官对被告人无讯问和强制处分权，强制处分权应由预审法官行使。司法官说旨在强调检察官资格与地位应当与法官等同，因为检察官必须与法官协同努力，才能达致正确的司法裁判，因此，有必要设计保障检察官客观性和内在独立性的机制。法律守护者说旨在强调检察官实质的辩护义务及保障程序合法性的义务（包括领导、指挥和监督警察的义务），认为以此才能建立起民众对刑事司法的信赖。司法监督者说认为应当承认检察官对于司法的监督和制衡功能，以促进积极发现案件事实真相。相对于当事人说，司法官说、法律守护者说、司法监督者说均属非当事人说。非当事人说认为在刑事诉讼中检察官负有客观公正义务，应当同时关注不利于和有利于犯罪嫌疑人、被告人的情形，该主张强调检察官在刑事诉讼中的中立地位，但有可能使检察官忽视检察权行使对犯罪嫌疑人、被告人基本权利的干预性，因而存在弱化犯罪嫌疑人、被告人诉讼地位的风险。
在英美法系国家，关于检察官的定位偏重于当事人说，控方律师与辩方律师几乎处于同等地位；在大陆法系国家，关于检察官的定位偏重于法律守护者说，与检察官相比，辩护律师的角色定位为犯罪嫌疑人、被告人合法权益的维护者。法律守护者说具有虚实两面，实的一面表现在，将检察官定位为非行政官，而与法官具有同格性，通过检察官控制警察活动的合法性并监督法官正确地适用法律；虚的一面表现在，检察权的行使由于具有基本权利干预性、积极性、不公开性和适用检察一体原则，不同于审判权行使所具有的权利保护性、不告不理的消极性、公开性以及事后救济的保障性（上诉、抗诉等），潜藏纠问主义的风险，因此应当重视建立维护检察权客观公正行使的机制，其中包括检察官依法独立行使检察权的组织保障和身份保障，以摒除外界对检察权行使的不当干涉。
（二）关于检察权性质的争议带来的影响
与上述检察官定位之争相关的还有检察权性质之争。在我国学界，围绕检察权的性质问题，形成了行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权说、多元属性说等五种具有代表性的观点。持行政权说者认为，检察权是主动的、站在国家立场上的、非判断性的、非终局性的权力，在本质属性上、在终极意义上应该属于行政权；检察机关的基本职能是公诉，检察权在本质上表现为公诉权，而公诉权的行政性决定了检察权的行政性。持司法权说者认为，我国宪法在结构上将人民法院和人民检察院规定在同一节，人民法院依法独立行使审判权、人民检察院依法独立行使检察权合称“司法机关依法独立行使职权原则”，检察院和法院均属于司法机关。持双重属性说者认为，检察权兼具司法性和行政性，其行政性表现在：在内部管理体制方面，采取“检察一体化”的运行机制；其司法性表现在：检察机关依法独立行使检察权；某些检察行为具有司法性质，如不起诉决定与法院的无罪判决具有相似的效力；检察官负有客观义务，检察官与法官享有同等或近似的选拔制度的职业保障。持法律监督权说者认为，我国宪法将检察机关定位为法律监督机关，人民代表大会制度也决定了检察权的法律监督权属性；御史制度是检察制度在中国古代的雏形，我国检察权的历史本源是职务犯罪侦查权和诉讼监督权。持多元属性说者认为，将检察权定位为某一种性质的权力具有片面性和局限性，应当承认检察权具有行政权、司法权、法律监督权等多元化的属性；“可以将检察权定性为以公诉权和法律监督权为其权力内核，以自侦权、逮捕权、司法解释权等权能为其权力外延的自体性权力”。
党的十八大以来，随着司法体制改革的深入推进，检察机关的职权本身发生了重大变化，去行政化的改革取得初步成效，法院、检察院在确保实现依法独立行使职权的改革目标，以及司法人员分类管理、法官检察官选任、司法责任制、履职保障等方面，具有相同的改革要求。检察权的司法性、公益性逐渐增强，人们对检察机关性质的认识也发生了一些新的变化。不少学者主张对检察权的性质进行“复合式理解”。如有学者认为：检察权、司法权、法律监督权都是对检察机关权力的一种界定和描述，但它们是从不同侧面、不同角度对检察机关权力属性和特征的揭示。“检察权”是对检察机关权力的总体性描述；“司法权”是对检察机关权力性质的定位，解决的是检察机关的独立性以及检察官的身份保障问题；“法律监督权”体现的是检察机关在国家权力结构中的地位和功能，着眼于解决检察机关与行政机关、审判机关的关系问题。我国现行检察制度具有社会主义性质、法律监督性质、司法性质三个方面，这些特性都会加强检察官的客观义务要求。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出：“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。”据此，检察机关扮演着法律监督者、法律守护者、公益代表者等多重角色。
对检察权性质的认识直接影响着对检察一体与检察独立之间关系的理解。如果强调检察权的行政性，必然认为检察权的运行理当以检察一体为原则；如果强调检察权的司法性，则会认为应当加强检察权行使的独立性。持双重属性说、法律监督权说、多元属性说者秉持兼顾检察一体与检察独立的理论逻辑，对于检察一体与检察独立之间关系的理解往往莫衷一是。
笔者认为，在讨论检察一体与检察独立的关系时，需要跳出标签化的检察官定位之争与检察权性质之争，回到检察权的根据和来源（或曰“底层逻辑”）来寻求检察一体与检察独立关系的理想架构。检察权的确立源于控审分离原则，审判中立、控辩平等的刑事诉讼构造决定了检察官的当事人角色；将检察官与法官同样定位为司法官，赋予其独立性，与当事人的角色存在内在冲突，因此不得不使检察官隶属于行政机关，适用检察一体原则；在行政体制下，检察机关追诉权的行使可能受到不当干涉，因此需要建立“公益代表人”理念，并且保障其行使职权的独立性；为了防止检察官滥用职权，需要相应建立检察权行使的制约监督机制。检察一体与检察独立同为检察权行使的组织原则，二者之间存在内在的张力，检察一体是检察权行使的底层原则，检察独立从检察一体中派生并且越来越被强调：从当今各国检察权行使的状况来看，检察一体既为检察独立的组织保障，同时检察一体又有可能侵蚀检察独立；检察一体与检察独立均有可能被夸大或扭曲，从而造成二者之间的紧张关系。因此，检察一体与检察独立之间关系的调适成为检察改革中的核心议题。
五、检察一体化改革以及存在的争议
我国改革开放以来所构建的检察制度虽然没有明确提出检察一体原则，但贯穿了检察一体的理念。1999年最高人民检察院发布的《检察工作五年发展规划》指出：“健全上级检察院对下级检察院的领导体制，加大领导力度，形成上下一体、政令畅行、指挥有力的领导体制，确保依法独立高效行使检察权。”一些地方检察机关随后开展了检察一体化的改革探索。在检察一体化改革向纵深推进的过程中，部分改革举措引发了广泛的争议，其中涉及检察一体的边界问题以及与检察独立的关系问题。
（一）检察一体化的改革探索
2006年12月，湖北省人民检察院印发了《关于在全省检察机关实行检察工作一体化工作机制的指导意见》，该工作机制的总体要求是检察机关在党委领导和人大监督下，依据宪法和法律的规定，按照检察工作整体性、统一性的要求，实行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹。湖北省黄石市检察机关在推进检察工作一体化工作机制建设的过程中，突出了三方面的工作重点：一是强化上级检察机关对下级检察机关的领导关系，确保上下一体、检令畅通；二是借助侦查指挥中心职能，强化职务犯罪侦查工作的统一组织指挥，实行职务犯罪线索、情报信息和侦查人才资源的统一管理和使用；三是强化检察机关内部办案协作机制建设。检察一体化改革被认为是克服检察地方化的重要举措。2007年8月14日，最高人民检察院印发了《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》，提出了加强检察工作一体化机制建设的要求，规定了请示报告和报请备案、审批制度。检察工作一体化机制改革强调上级领导下级、下级服从上级，同级相互支持配合，形成整体合力，提高工作效能。其中最为引人注目的改革举措包括：在上下级检察院的关系上确立上级检察院检察长对下级检察院检察长的提名权；在检察院内部检察长与检察委员会的关系上确立检察长的领导权。大陆法系国家的“检察一体”主要是在事权意义上对检察权行使方式的强调，而我国此阶段检察一体化改革“着力点是在用人权上，即上级院检察长对下级院检察长的提名权”。
近些年来，检察机关持续推进检察一体化机制建设，进行了一些新的改革探索，如通过建立“捕诉合一”机制，推动刑事检察业务一体化；通过探索异地调用检察官制度，强化上下级检察机关一体化；通过建立跨区域协作办案机制，实现检察资源一体化；通过改革内设机构的配置方式和调整具体职能，推进检察组织和检察职能一体化；等等。2022年，时任最高人民检察院检察长张军在全国检察长（扩大）会议上强调，要更加注重推进检察一体化机制建设，纵向一体化要更加顺畅贯通，横向一体化要更加紧密衔接。纵向一体化是指检察机关上下级之间作为一个整体，统一行使宪法和法律赋予的检察职能；横向一体化是指检察机关内部各职能部门以及跨区域检察机关之间通力合作、互相配合，发挥检察资源整合优势。最高人民检察院《2023-2027年检察改革工作规划》指出：“完善检察一体化履职机制，细化重大疑难复杂案件层报指导的范围、程序和时限。完善依法统一调用检察人员办案机制。”检察一体履职是在系统观念指引下检察机关内部融合、上下互动、左右协作的办案机制。
大陆法系国家“检察一体”所要求的上命下从以法定主义为限制，是在区分检察行政与检察事务、检察事务中的法定事由与便宜范围的基础上谈检察长、检察总长的指挥监督权，而我国却脱离了“检察一体”的规范目的，宽泛地、笼统地谈检察一体化改革，如认为检察一体化包括办案一体化、人员调配一体化、资源配置一体化、案件管理一体化；要坚持“四大检察”履职一体化，坚持办案、监督、治理一体化，坚持检察履职能力提升一体化等。我国检察机制改革未能明确“检察一体”原则的边界，导致“主张权力的多，谈限制权力的少；谈确立权力的多，谈权力行使的正当程序和机制的少”。在推进检察一体化改革方面，捕诉一体化改革和检察官统一调用制度成为争议最大的两个问题，从中折射出理论界和实务界对检察一体原则理解上的分歧。
（二）关于捕诉一体化改革的争议
在世界其他国家和地区，批捕权原则上由法官行使，但在我国由检察官行使，其原因之一在于检察机关在宪法定位上属于司法机关。过去，检察机关内部实行捕诉分离，以加强监督制约。但自2018年起在全国范围内推行“捕诉一体化”改革，将其作为检察机关内设机构改革的组成部分，引发了学界的广泛争议。赞成者认为，该项改革有利于少捕慎捕和保障人权；有利于解决案多人少的矛盾和提高司法效率；有利于增强检察官的办案责任心和提高检察官素质。反对者认为，作为宪法上分权制衡原则的内在要求之一，刑事诉讼中的追诉权力和司法权力分别由警检机构和法官依法行使，其中，批准逮捕的权力属于司法权力，一般由法官依据司法程序行使；侦查、审查起诉和出庭公诉属于追诉权力，由警检机构依据法定程序行使。捕诉一体化改革的核心问题在于，由缺乏必要的独立性和中立性的检察官行使批准逮捕（即审前羁押）的权力，既不符合刑事诉讼制度的发展规律，也违反了《公民权利和政治权利国际公约》《欧洲人权公约》等国际性、区域性人权公约的相关规定。
该项改革推行后的相关实证研究表明，捕诉一体办案机制下，检察机构办案效率整体提升，诉讼监督成效基本持平，审查逮捕质量明显提升，审前引导侦查能力显著增强；但同时存在检察官“角色超载”，起诉质量持平，“先入为主”，捕诉审查标准难以厘清等问题。另有实证研究表明，捕诉一体办案机制在重罪案件中具有以下明显的积极效果：一是减少重复劳动，缩短办案时间，提升办案效率；二是提升引导侦查效果，破解消极补证难题，降低起诉阶段退补率；三是有利于树立“大控方”格局，提高检察官对案件全面把握的能力，提升案件办理质量；四是提升侦查监督能力；五是提高认罪认罚在重罪案件中的适用比率。与此同时，带来了以下问题：一是人为拔高逮捕标准，出现“以捕代诉”情况；二是导致“重批捕，轻起诉”现象；三是重罪案件逮捕必要性和起诉之间的关系难以理顺。
在我国，检察权既是一种统合性的权力，也是一种集合性的权力。检察机关所享有的批捕权与公诉权属于两种不同性质的职能，从批捕权的司法属性看，由单独的内设机构和相对独立的检察官行使该权力，更加符合批捕权的权力属性。如果仅强调实际效果，可以说，捕诉分离与捕诉合一各有利弊，很难说何者具有明显的优势。
（三）关于检察官统一调用制度的争议
我国2018年修订后的人民检察院组织法第24条第1款规定：“上级人民检察院对下级人民检察院行使下列职权：……（四）可以统一调用辖区的检察人员办理案件。”最高人民检察院2019年12月30日发布的《人民检察院刑事诉讼规则》第9条第2款规定：“上级人民检察院可以依法统一调用辖区的检察人员办理案件，调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责。”检察官统一调用制度是检察官临时性调用制度，而非彻底改变检察官的任职地，其功能在于通过检察系统内部人力资源临时性调配来完成检察职责。
建立检察官统一调用制度的主要原因在于：一些重大复杂的涉黑涉恶案件、职务犯罪案件、涉众型经济犯罪案件等呈现出持续时间长、涉案人数多、违法犯罪事实多、涉案资产多、涉嫌罪名多、社会危害性大等特点，而检察官员额制改革之后，一些检察院由于员额检察官数量不足，在遇到一些犯罪嫌疑人人数众多、辩护律师人数众多的共同犯罪案件时，难以完成检察职责。在此背景下，上级检察院统一调用辖区内的检察官办理案件，有助于保障办案质效。此外，随着犯罪专业化、技术化程度的提高，案件涉及的专业性问题越来越多、越来越复杂，为了顺利、成功指控犯罪，一些检察院不得不借助具备专业优势的异地检察官参与案件办理。
关于检察官统一调用制度的适用，实践中典型的例证如：2019年7月，海南省三级24家检察院抽调检察人员组成92人公诉团，代表海南省人民检察院第一分院指控黄鸿发等100余人涉黑案。2020年11月，内蒙古自治区三级13家检察院18名检察人员（9名检察官和9名检察官助理）组成公诉团，代表乌海市乌达区人民检察院指控王永明等14人涉黑案。2021年10月8日，安徽省芜湖市人民检察院致芜湖市中级人民法院“谢留卿、刘艳芳等63人诈骗案出席第二审法庭人员名单”中，除法定的检察机关--安徽省芜湖市人民检察院3名检察官和2名书记员外，另外8名检察官均来自其他检察院，其中2名检察官来自芜湖市下辖的两家基层检察院，另外6名检察官来自芜湖市辖区之外的2家地市级检察院及4家县区级检察院。该名单中直接写明了二审出庭检察官各自所属的检察院名称。
检察官统一调用制度体现了检察系统内部人员调配一体化，是贯彻检察一体原则的体现，该改革举措引发了合宪性方面的争议。有学者认为，我国宪法建立的是地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级检察院同时负责的“一重监督，一重领导”体制，而不是“中央垂直领导”体制。在这种宪法体制下，地方检察院的检察官是由调出地人大常委会任命的，而员额检察官的数量则需要根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和检察院层级等因素确定。调出地人大常委会对于检察官的任命，不仅意味着当地人大常委会认可检察官候选人的职业资格和职业能力，而且意味着其同意本级检察长关于“当地需要选任具体的检察官以完成法律赋予检察院的职责”的提议，同时还意味着当地人大常委会代表本区域人民授予某个检察官（在检察长的领导下）依法行使检察权和履行检察职责。因此，“异地用检”会使到异地办案的检察官脱离人大监督，可能违反甚至损害人民代表大会制度这一根本政治制度。也有学者对“一重监督，一重领导”体制本身提出了质疑，认为“从理论上讲，地方各级人民检察院对产生它的同级国家权力机关和上级人民检察院负责与上级人民检察院领导下级人民检察院的工作，这两个命题之间从逻辑上讲是自相矛盾的。一般来说，任何机构都只能向领导它的机构负责，受一个机构的领导而向另一个机构负责，显然是违反同一规律的。因此，这种制度设计还需要进一步完善”。
检察官统一调用制度的着力点在用人权上，强调上级检察院对下级检察院的检察人员具有统一调用权，这总体上属于检察行政事务的范围，按照“对于检察事务，应当贯彻法定主义，规定检察官独立行使职权的范围；对于检察行政事务，应当贯彻检察一体、上命下从原则”的理论主张，该项改革并未违反“检察一体”的基本法理，因此被一些学者所肯定。对于该项改革的质疑，一则在于“一重监督”与“一重领导”的矛盾，强调“一重领导”，则会认为异地异级调用检察官并无不妥；强调“一重监督”，则会认为异地异级调用检察官有违人民代表大会制度。二则在于“检察一体”与“检察独立”的矛盾，强调检察官的行政官员属性，会认为异地异级调用检察官并无不妥；强调检察官的司法官员属性，则会认为异地异级调用检察官偏离了“法定检察官”的价值追求。为消除异地异级调用检察官的合宪性质疑，固然可以通过在《人民检察院刑事诉讼规则》中增加“调用决定需获得调出地人大常委会同意”“被调用检察官应接受调入地检察院检察长领导并被后者任命为非常任检察官”“调入地检察长应向本地人大及其常委会备案并报告调用检察官工作情况”等内容加以实现，但是，应当看到，该项改革在强化检察一体的同时弱化了检察独立。
六、检察独立改革及其局限性
我国宪法将检察机关定位为司法机关，检察官因此被视为“司法官”。作为“司法官”，检察官应当相对独立地行使检察权。基于此法理，检察机关启动了检察官办案责任制改革，试图通过“权力清单”，赋予检察官可以独立行使的部分职权。但是，该项改革在放权给检察官与检察长、业务部门负责人审核之间经历了“否定之否定”的过程，折射出决策者在处理检察一体与检察独立关系上的左右摇摆。
（一）从主诉检察官办案责任制到主任检察官办案责任制
根据最高人民检察院《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》的规定，从2000年1月起，在全国各级检察机关审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制。主诉检察官从检察员中择优选任，其在检察长的领导下，独立承办案件，负责处理相关事项。主诉检察官办案责任制试图赋予检察官一定的独立办案权，但一些关键性事项的决定权仍然由检察长和检察委员会行使，具体包括：（1）需要采取、变更、撤销逮捕措施的；（2）需要改变管辖的；（3）拟作不起诉决定的；（4）变更起诉的；（5）决定抗诉、撤回抗诉的；（6）需要对有关单位提出书面纠正违法意见或者检察建议的；（7）下级人民检察院书面请示和公安机关提请复议、复核的案件中需要检察长决定的事项；（8）上级交办的案件以及本地区有重大影响的案件中需要检察长决定的事项。对于检察长和检察委员会的决定，主诉检察官应当执行；主诉检察官对检察长的决定有异议时，检察长应提请检察委员会讨论决定。主诉检察官就其所承办的案件出庭支持公诉。由主诉检察官决定的案件或者诉讼中的事项，主诉检察官对案件事实、证据的认定和所作的决定负责。实践中，主诉检察官可以自行决定的事项包括：对案件提起公诉；退回补充侦查或自行补充侦查；依法延长审查起诉的办案期限；建议法庭延期审理；传唤证人接受询问；传唤、拘传未被羁押的犯罪嫌疑人接受讯问；建议或同意适用简易程序；在不影响法院量刑的情况下，改变案件定性或减少原认定的事实；对案件中的有关证据进行复查、勘验、鉴定等；制作、修改、发送起诉书、补充侦查等法律文书；决定赃物及有关扣押物品的移送；对侦查机关、审判机关诉讼活动进行监督，提出口头纠正意见；以及其他经授权独立行使的职权等。主诉检察官办案责任制优化了案件审批程序，提高了办案质效，但其在实施过程中存在以下问题：一是主诉检察官任职标准不明确；二是有关主诉检察官案件决定权的规定较为模糊，公诉部门的行政负责人仍然可以干预主诉检察官办案；三是责、权、利不统一，主诉检察官责任风险较大，实践中主诉检察官不愿行使更多权力、承担更多责任，行政领导也不愿意或放心下放更多权力，导致该制度名存实亡。
为了解决主诉检察官办案责任制存在的问题，有的地方检察机关在主诉检察官之上设置了主任检察官，主任检察官权力较大，只要是法律、司法解释未明确规定由检察长、检察委员会行使职权决定的事项，其均可以决定并直接对主管检察长负责；主任检察官基本不亲自办案，专司审批案件并指导主诉检察官办案组办案，把握案件质量；对于重大、复杂、疑难案件，实行事务检察官、主诉检察官、主任检察官三级把关制度。有的地方检察机关将主诉检察官办案责任制改革为主任检察官办案责任制，该机制不仅在公诉部门，而且在其他部门实行；将主任检察官办案组作为检察机关基本办案组织形式，主任检察官作为办案组的负责人，可以直接对大部分案件作出处理决定，不再经由部门负责人审核、检察长或检察委员会决定。后一种改革方案被推广到全国范围内实施，并被更名为检察官办案责任制。
（二）司法责任制改革中的检察官办案责任制
2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。2015年9月，最高人民检察院出台了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，规定“推行检察官办案责任制”，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。该意见明确了检察长、检察官、主任检察官、业务部门负责人、检察官助理各自的职责权限。其中，检察长具有对下列事项的决定权：（1）决定是否逮捕或是否批准逮捕犯罪嫌疑人；（2）决定是否起诉；（3）决定是否提出抗诉、检察建议、纠正违法意见或提请抗诉，决定终结审查、不支持监督申请；（4）对自侦案件，决定立案、不立案、撤销案件以及复议、复核、复查；（5）对自侦案件，决定采取强制措施，决定采取查封、扣押、冻结财产等重要侦查措施；（6）决定将案件提交检察委员会讨论；（7）决定检察人员的回避。检察官承办案件，承担以下职责：讯问犯罪嫌疑人、被告人；询问关键证人和对诉讼活动具有重要影响的其他诉讼参与人；对重大案件组织现场勘验、检查，组织实施查封、扣押物证、书证，决定进行鉴定；组织收集、调取、审核证据；主持公开审查、宣布处理决定；代表检察机关当面提出监督意见；出席法庭。主任检察官除履行检察官职责外，还负责办案组承办案件的组织、指挥、协调以及对办案组成员的管理工作，并在职权范围内对办案事项作出处理决定或提出处理意见。业务部门负责人除作为检察官承办案件外，还负责召集检察官联席会议，对重大、疑难、复杂案件进行讨论，为承办案件的检察官或检察官办案组提供参考意见。上述规定致力于通过扁平化的管理保障检察官的独立办案权，但关键性事项的决定权仍然由检察长行使。2017年3月28日，最高人民检察院印发《关于完善检察官权力清单的指导意见》，要求省级检察院制定检察官权力清单，以落实《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。2019年2月，最高人民检察院制定并下发《2018-2022年检察改革工作规划》，其中的改革目标之一是“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，健全与司法责任制相适应的检察权运行监督制约机制，突出检察官在司法办案中的主体地位，形成与‘谁办案谁负责、谁决定谁负责’要求相适应的检察权运行体系”。根据该工作规划，检察官承办案件，根据“随机分案为主、指定分案为辅”的原则确定，需要指定分案的，由检察长决定。2018年修改后的我国人民检察院组织法将“主任检察官”改称为“主办检察官”。
（三）检察官办案责任制改革的局限性
从主诉检察官办案责任制、主任检察官办案责任制到检察官办案责任制，检察机关办案的基本组织形式从“检察一体”向“检察独立”的方向逐渐发生位移。过去，在“三级审批制”（即检察人员承办、部门负责人审核、检察长或检察委员会决定）下，将检察事务的决定权集中于检察长，充分贯彻了“检察一体”原则；主诉或主任检察官办案责任制，赋予主诉或主任检察官执法办案的部分决定权，使办案与定案在一定程度上能够相对统一；检察官办案责任制进一步明确了检察长、检察官、主任检察官、业务部门负责人、检察官助理各自的职责权限，明确了检察官的办案主体地位。
司法责任制改革开始后，检察官行使权力的自主性得到加强，相应地出现了废除部门负责人案件审核权的声音。2015年最高人民检察院制定的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》没有规定部门负责人的案件审核权；2017年最高人民检察院制定的《关于完善检察官权力清单的指导意见》强调，“基层人民检察院业务部门负责人的审核权原则上应当严格限制并逐步取消”。但是，随着认罪认罚从宽制度的建立、捕诉一体化机制改革，以及放权后带来的监督制约难题，部门负责人的案件审核权开始回归。最高人民检察院2019年《人民检察院刑事诉讼规则》规定，“需报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件，应当先由业务机构负责人审核”；2020年《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》也专门明确了部门负责人的案件审核权。尤其值得关注的是，2024年《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》指出：“检察长可以对检察官职权范围内决定的案件或者办案事项进行审核”；“业务部门负责人除作为检察官承办案件外，还应当履行下列监督管理职责：经检察长授权，对需要提请检察委员会讨论、报请检察长决定的案件，以及拟向检察长报告的案件进行审核；经检察长授权，对检察官办理案件的起诉书、不起诉决定书、抗诉书、检察建议书、检察意见书等重要法律文书进行审核，审核范围可以由各级人民检察院结合实际依法确定”。可见，检察官办案责任制改革并未改变“检察一体”的基本格局，检察官独立办案仅是“检察一体”下的有限独立，并且这种有限的独立处于不稳定的状态。业务部门负责人审核权的“否定之否定”，显示出检察一体原则对于检察独立原则的侵蚀。对此，一种合理的解释是：在法院推行院庭长阅核制的情况下，检察院回归业务部门负责人审核制自然在情理之中。
七、检察一体与检察独立关系之厘清与调整
党的十八大以来，在新一轮司法体制改革中，确立了“以司法责任制为核心”的改革方向。党的十九大报告强调要“全面落实司法责任制”，党的二十大报告提出要“全面准确落实司法责任制”，党的二十届三中全会决定提出要“落实和完善司法责任制”，不同的语言表述反映了司法体制改革所处的不同发展阶段以及对放权与监督制约之间关系的调整。检察体制改革由于受到检察一体和检察独立双重原则的影响，在处理放权与制约监督的关系时更容易偏向制约监督。未来的检察改革需要在遵循检察规律的基础上明确并坚定改革方向，这就需要进一步厘清检察一体与检察独立的关系，并妥善调整二者之间的关系。
（一）检察一体与检察独立关系之厘清
检察一体是近代大陆法系国家检察制度内部组织以及检察权运行的原理性概括与总结，表现为“阶层式”的组织形式和“上命下从”的组织原则；检察独立要求保障检察权的运行免受外部干涉以及检察官行使检察权时的自主性和中立性。关于检察一体与检察独立的关系，可以从以下几个方面加以厘清：
第一，从产生时间看，检察一体是在检察制度诞生之初就得以确立的一个基本原则，而检察独立则是顺应检察官司法官化的发展趋势而产生的一个新原则，甚至可以说，检察独立是从检察一体衍生出的一个子原则。从规范目的看，检察一体主要是为了整合司法资源、提高诉讼效率、加强内部监督和统一执法标准，而检察独立旨在保障检察权的合法、客观、公正行使，偏重于强调检察官依法独立行使检察权。虽然检察制度滥觞于审检分立，但在检察制度产生之初，检察独立并未成为与检察一体分庭抗礼的一项基本原则。
第二，从逻辑关系看，检察一体关涉检察体制，而检察独立则关涉检察权运行机制。前者是宏观的、整体的、概括的，以按照统一标准行使职权、追求执法质效为导向；后者则是微观的、局部的、具体的，以实现个案公正为目标。质言之，检察独立是在检察一体化权力运行体制下的具体机制问题，主要指检察官办理具体案件具有自主性，不受干涉；检察官在办案时应当坚守客观公正义务，发挥个体办案的亲历性优势。
第三，从性质定位看，检察权兼具司法性和行政性的复合属性决定了检察一体与检察独立之间最重要的界限--对于一般的检察行政事务，检察机关应当保持一体化的基本构造，但是对于具体的检察事务，检察机关的最小单元是每一个检察官，检察官是办理案件的独立官署，不应受来自内外部的干预。检察权的行政属性具有一般性，是整个检察机关的行权构造问题；而检察权的司法属性则具有个别性，要求检察官在个案办理中严格依照法律独立公正行使职权。
第四，从历史发展看，随着检察官独立程度的不断加强，检察一体与检察独立的关系随之发生改变，尽管“法定检察官原则”尚未得到确立，但在检察一体与检察独立的力量对比中，检察独立的权重逐渐上升，导致有学者将检察独立作为一项与检察一体相并列的原则。更有甚者，在“检察一体下的检察独立”与“检察独立下的检察一体”两种立场选择中，优先选择“检察独立下的检察一体”。
第五，从实际运作看，检察一体与检察独立的关系可能发生扭曲。一方面，检察一体可能成为权力滥用者干预检察官公正客观执法的借口；另一方面，检察独立作为检察官对抗外力干涉的屏障，可能被过度强调，导致检察一体空洞化。因此，检察权运行的历史越来越成为一部徘徊于“一体”与“独立”之间紧张关系的历史，故而需要划清检察一体与检察独立之间的分界以缓和二者之间的紧张关系，并且防止两种极端情形的出现：一种是因泛化理解检察一体导致检察独立空洞化，另一种是因过度强调检察独立导致检察一体空洞化。
（二）我国检察一体与检察独立关系之调整
我国改革开放之后的检察制度奉行检察一体原则，确立了上下级检察机关之间的领导关系以及检察院内部的检察长负责制和检察委员会制度，并且长期以来将“三级审批制”作为检察机关的基本办案模式。在21世纪以来的检察改革中，检察机关一方面加强检察一体化建设，另一方面向检察官有限下放权力，检察改革的目标似乎漂移在检察一体与检察独立之间。较为典型的是，最高人民检察院《2018-2022年检察改革工作规划》将“突出检察官在司法办案中的主体地位”作为改革重点，而《2023-2027年检察改革工作规划》将“完善检察一体化履职机制”作为改革重点。未来的检察改革需要在厘清检察一体与检察独立关系的基础上与时俱进，寻找与国际趋势和本国国情相适应的平衡点。笔者认为，关于我国检察一体与检察独立关系的调整，需要把握以下方向和重点：
第一，在检察一体与检察独立的力量对比中，逐步增加检察独立的权重。尽管我国学界对于检察一体与检察独立的关系有着不同的理论主张，但从检察权的实际运行情况看，检察一体相对于检察独立处于压倒性的优势地位，体现检察独立的检察官办案责任制改革基本上属于“鸟笼里的改革”，并且狭窄的空间随时可能受到挤压。在现阶段，由于种种原因导致了部门负责人审核制的回归。但是，应当明确，顺应检察制度的发展规律，我国应当逐步扩大检察独立原则的适用范围，渐进式下放检察权，强化检察官办案的自主性，以彰显检察权的司法属性。
第二，调整检察一体与检察独立的关系应当以法定主义为原则。2018年修改后的我国人民检察院组织法第24条规定，上级检察院可以对下级检察院行使下列职权：认为下级检察院的决定错误的，指令下级检察院纠正，或者依法撤销、变更；可以对下级检察院管辖的案件指定管辖；可以办理下级检察院管辖的案件；可以统一调用辖区的检察人员办理案件。对上级检察院行使职权的制约有二：一是上级检察院的决定，应当以书面形式作出；二是下级检察院有不同意见的，可以在执行的同时向上级人民检察院报告。我国人民检察院组织法第29条规定：“检察官在检察长领导下开展工作，重大办案事项由检察长决定。检察长可以将部分职权委托检察官行使，可以授权检察官签发法律文书。”关于检察长与检察官权力的分配，我国采取了授权制，而非采取大陆法系国家和地区的分权制。我国人民检察院组织法对上级检察院和检察长的授权性规定充分体现了检察一体原则，彰显了检察权的行政属性，但对上级检察院和检察长权力缺乏严格的法定主义限制，对于下级检察院和检察官权力缺乏严格的法定主义呵护。这样的检察一体与行政机关的行政首脑负责制并无明显分别，未能体现检察机关特有的法定主义主导下的行政化，难以有效防范上级检察院和检察长专权滥权的风险。检察改革文件确立了“随机分案为主、指定分案为辅”的分案原则，这一原则应当为人民检察院组织法所吸收，并明确检察长在例外情况下行使指定分案权的方式。
第三，基于检察权权能的多样性，应当以其与审判功能的联结程度的不同，对于检察一体与检察独立的关系进行差异化规制。例如，检察机关行使侦查权，可更多地体现检察一体原则；对于侦查终结的案件，检察机关审查决定提起公诉时，可适当限制检察一体原则的适用；检察机关提起公诉后，在法庭调查、辩论程序中应当充分体现检察官自我负责地行使公诉权原则；对下级检察院的确定性处分，应当严格限制上级检察院以检察一体原则介入；检察机关行使批捕权，可更多地体现检察独立原则。
第四，应当建立和完善处理检察一体与检察独立冲突的机制。检察权的行使应当以合法性、客观性、真实性为原则。上级检察院以检察一体原则介入下级检察院的检察事务，如果下级检察院认为违法或不当者，下级检察院可向上级检察院报告；如果上级检察院驳回下级检察院的异议，下级检察院可向再上一级的检察院陈述意见；再上一级的检察院如果认为指令合法、正当，下级检察院有服从义务。同理，如果检察官认为检察长关于检察事务的指令或决定违法或不当者，可以向上级检察院检察长陈述意见；如果上级检察院检察长认为该指令或决定合法、正当，检察官有服从义务，或由上级行使职务移转或收取权，交出该系争之检察事务。
第五，规范检察一体与检察独立的关系应当体现程序透明原则。我国人民检察院组织法第24条规定“上级人民检察院的决定，应当以书面形式作出”，部分体现了程序透明原则。为了使上级检察院对下级检察院领导权的行使，可供事后查验其合法性和妥当性，除了应当要求以书面形式为之，还应要求阐明理由。人民检察院组织法第25条规定，对于上级人民检察院的决定，“下级检察院有不同意见的，可以在执行的同时向上级人民检察院报告”，这里的“报告”应当采取书面形式，以供日后检验。同理，对于检察长作出的指令，检察官应当有充分表达意见的机会，检察长命令移转或承继案件后，检察官固然应当服从，但仍可以提出书面意见，以供日后查验。
八、结语
检察权的行使贯穿刑事诉讼的全过程，其中侦查权的行使涉及对公民基本权的干预，起诉裁量权的行使直接影响当事人的权益，公诉权的行使更是与审判公正息息相关，对刑事裁判执行监督权的行使关涉国家刑罚权的最终实现，因此，检察权合法、客观、公正行使对于刑事司法公正而言至关重要。由于检察官扮演着“既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意”的双重功能，因而被视为近现代刑事诉讼的引擎。基于侦查权行使的积极性和公民基本权干预性以及起诉裁量的不明确性，有必要对检察权的行使进行制约监督。由于检察事务与审判事务不同，为防止检察权滥用，并就侦查及起诉等事务统一执法标准，体现平等原则和比例原则，追求诉讼效率，有必要在组织上采取检察一体的方式；基于公诉权与审判权的紧密性，为保障检察权合法、客观、公正行使，需要适用检察独立原则，并给予检察官类似法官的身份保障，使检察权的行使不受外力的不当或非法干涉。但是，检察一体与检察独立之间存在内在的紧张关系，在组织上采取检察一体与要求检察官在刑事诉讼中扮演当事人或者类似当事人的角色之间存在矛盾。在检察一体与检察独立之间寻求妥适而安定的解决问题的方案，需要考虑多种因素，包括检察官的定位、检察权的性质、检警关系、刑事诉讼构造、检察官素质以及其他政治、经济、社会和文化因素。
从欧陆国家检察制度的历史发展看，检察一体是检察制度建立之初适用的原则，检察独立原则隐而不显，但随着检察官独立程度的逐渐加强，检察一体下的检察独立逐渐向检察独立下的检察一体发生转变。这种转变也与落实侦查处分中的法官令状主义以及加强对刑事追诉权的外部制衡有关。显然，如果对于检察权行使的外部制约得到加强，相应地，透过检察一体的内部监督以防止权力滥用的必要性将会明显降低。此外，检察独立也不可无限上纲上线，毕竟检察权与审判权具有不同的特性，刑事侦查贵在经验与时效，根据案件的重大、复杂、疑难程度，有时需要团队合作、协同办案，并且尊重资深办案人员的意见；起诉裁量权的行使重在符合公平及比例原则，为防止裁量权的不当行使，统一法律适用，需要加强检察机关内部的监督制约，因而检察一体对于检察独立的限制必不可少。检察一体与检察独立在不同国家和地区、不同历史阶段呈现动态平衡关系。
尽管我国检察制度在全面贯彻检察一体原则的基础上逐步融入了检察官独立的成分，并且在司法体制改革中检察独立呈不断增强的趋势，但又有回落，目前属于检察一体下的有限独立，离检察独立下的检察一体相去甚远。检察一体化改革中的捕诉合一、异地异级调用检察官以及案件管辖上的高度灵活性，进一步强化了检察一体；与之相比，检察官办案责任制改革进展较为缓慢，且有曲折和反复。在审判独立尚在法院独立与法官独立之间来回拉扯的情况下，显然难以期待检察独立获得长足的进展。从我国检察制度的未来发展看，在处理检察一体与检察独立的关系时，应当逐步加强检察独立的权重；注重以法定主义限制检察一体与呵护检察独立；应当根据检察权与审判功能的联结程度的不同，对于检察一体与检察独立的关系进行差异化规制；同时有必要建立和完善处理检察一体与检察独立冲突的机制；此外，在规范检察一体与检察独立的关系时应当体现程序透明原则。
在理解检察一体与检察独立的关系时，不宜将二者割裂开来、对立起来。应当明确，无论检察一体，还是检察独立，其目的都是为了保障检察权合法、客观、公正行使。在检察行政事务领域应当奉行检察一体原则，这并无异议。检察一体与检察独立的紧张关系主要发生在检察事务领域，即检察长统一领导与检察官独立办案的冲突，由此才有何者优位的问题。一些大陆法系国家和地区在处理检察事务时首先考虑的是检察官独立办案，在此基础上再讨论检察长指令权行使的界限问题，包括指令权行使的原则、实体要件和程序要件。其中行使原则包括合法、客观、公正、必要原则。实体要件指检察长指令权仅在法定情形下方可发动，如（1）为求法律适用之妥适或统一追诉标准，认为必要时；（2）有事实足认检察官执行职务违背法令，或者显有不当或有偏颇之虞时；（3）检察官对指挥监督长官之命令有不同意见而提出请求时；（4）因案件之特性，得亲自处理其所指挥监督之检察官之事务，并得将该事务移转于其所指挥监督之其他检察官处理。程序要件如采取书面形式，保障检察官表达意见权以及建立异议处理机制等。检察一体与检察独立关系的处理只有以法定主义为保障，才能避免检察一体或检察独立流于空洞化或者二者之间的关系发生扭曲。
熊秋红（中国政法大学诉讼法学研究院教授，法学博士）
出处：《比较法研究》2025年第3期
