就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。就业公共服务体系包括职业介绍、职业辅导、职业培训等多项内容，是连接经济发展与民生福祉、产业与就业、劳动力供给与需求、用人主体与劳动者的重要环节。习近平总书记指出，“完善就业公共服务制度，打造覆盖全民、贯穿全程、辐射全域、便捷高效的全方位就业公共服务体系，提高就业公共服务可及性和均等化、专业化水平”。当前，我国就业公共服务体系改革作为经济体制改革的重要内容，面临许多新形势、新需求，需要从增加就业数量、提升就业质量两方面着力，构建高质量的就业公共服务体系。
一、完善就业公共服务体系是新就业形势下的必然要求
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“健全高质量充分就业促进机制，完善就业公共服务体系，着力解决结构性就业矛盾”。进入新时代，我国就业形势发生诸多变化，表现为不仅要实现就业数量的增长，而且要实现更高质量和更充分就业，这对就业公共服务体系改革提出新的要求。
完善就业公共服务体系是统筹经济发展与就业稳定的重要手段。当前，我国经济保持稳健的发展态势，经济结构持续优化、新兴产业蓬勃发展以及传统产业转型升级，都为就业市场带来新的机遇和挑战。目前，就业形势保持基本稳定，就业规模持续扩大，就业结构不断优化，重点群体就业得到较好保障。但经济结构转型升级对劳动者的技能和素质提出新的要求，统筹经济发展与就业稳定仍需进一步扩大就业规模，促进群众就业增收。政府稳就业的政策导向愈发明确和坚定，2025年政府工作报告提出，今年发展主要预期目标包括“城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上”，体现稳就业的要求，对政府出台促进高质量充分就业的政策措施、完善就业公共服务体系提出更高的要求。
完善就业公共服务体系是促进就业市场供需精准匹配的关键工具。当前，就业市场供需匹配正朝着更加精准高效的方向稳步迈进，完善就业公共服务体系在这一进程中发挥着不可替代的重要作用。从供给端看，劳动者队伍整体素质和技能水平不断提升，为就业市场的精准匹配奠定了坚实基础。一方面，高等教育和职普融合的发展培养出大量兼具专业技能和创新能力的复合型人才；另一方面，劳动者自身积极适应市场变化，主动参加各类职业技能培训和继续教育，不断提升自己的就业竞争力。从需求端看，用人单位对人才的需求更加多元化和专业化，更加注重人才的质量和人岗匹配度，新兴产业快速发展也为劳动者提供了更多选择和机会。完善就业公共服务体系，有助于为就业市场供需双方架起精准匹配的桥梁，提供全方位、多层次的支持。
完善就业公共服务体系是以人口高质量发展支撑中国式现代化的有力支持。习近平总书记指出，我国人口发展进入一个新的时期，随着经济社会发展和人口年龄结构变化，我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，要推动人口与财政、货币、就业、产业、投资、消费、生态、区域等政策形成系统集成效应。完善就业公共服务体系，有助于加强人力资源开发利用，增加全社会劳动力有效供给。就业公共服务体系通过支持青年创业就业，加强新就业形态劳动者权益保障，保障妇女劳动权益和生育权益，推进农业转移人口就业等手段，助力稳定劳动参与率和提高人力资源利用效率，为人口高质量发展提供有力支持，在新的人口环境和条件下推进中国式现代化。
二、劳动者新特征和就业新形态对就业公共服务体系提出新需求
新时代劳动者呈现出诸多新特征，就业面临技术和生产发展创造的社会新需求，产生许多新就业形态。就业公共服务体系改革必须充分认识当前就业新需求，针对性提供就业支持，着力稳定劳动者就业预期、提振就业信心。
新时代劳动者呈现出新特征。一是劳动者整体素质提升，提高就业竞争力的需求增加。我国人口受教育程度持续提高，为市场同等岗位提供更多选择，一定程度上加剧了就业竞争，倒逼劳动者进一步提升自身竞争力。二是女性劳动者的就业数量和质量得到提升，消除性别歧视需求增加。全社会就业人员中女性比重稳定在四成以上，女职工劳动安全和健康保障更加有力，女性劳动者就业数量和质量得到提升，进一步消除就业市场性别歧视、保障女性劳动权益的呼声持续高涨。三是劳动者更加关注工作体验，劳动权益保障需求增加。就业不仅是谋生的手段，更是追求美好生活的途径。对劳动权益保障的需求，是社会进步和劳动者意识提高的结果。劳动者在选择就业岗位时，更加关注工作环境、发展空间、配套福利和公司文化等因素，对于更加公平、合理、稳定的就业提出更高期望。
新时代多元就业涌现新形态。新就业形态、新就业群体的出现具有一系列新特点，这对完善就业公共服务体系提出新需求。
数字化和技术驱动。随着数字经济和人工智能快速发展，数字化已成为各行各业的重要趋势，创造了大量新兴的数字经济和科技领域就业机会。《中华人民共和国职业分类大典（2022年版）》首次标注了97个数字职业，占职业总数的6%，集中在数字技术应用领域。2024年新发布的19个新职业，半数以上与新质生产力相关，如智能网联汽车测试员、智能制造系统运维员、工业互联网运维员等。但是，数字化趋势也导致许多传统工作岗位消失，要警惕就业替代效应带来的结构性失业风险。
绿色就业和可持续发展。自“双碳”目标提出以来，我国绿色转型全面加速，能源结构与经济结构优化升级，一批绿色职业应运而生。国家职业分类大典中标注的绿色职业有134个，占职业总数的8%。有的绿色职业产生于新领域。例如，碳汇计量评估师是在碳排放、碳交易、碳审计等新领域，进行碳汇计量、审核和评估的专业人员。有的绿色职业脱胎于传统产业。例如，碳排放管理员是从事二氧化碳等温室气体排放监测等工作的人员，传统的电力、水泥、钢铁等产业对其存在巨大需求。
灵活就业和远程办公。随着互联网技术发展，自由职业、兼职、合同工等灵活就业形态正日益受到青睐，远程办公的普及使得人们可以在任何地点开展工作。这种灵活性不仅提供更多的工作选择，还能更好平衡工作与生活之间的关系，为兼职工作和共享经济开辟了空间，成为越来越多年轻人的就业选择。例如，网络配音员、陪诊师、上门厨师等相对自由灵活的职业热度较高。但是，由于灵活就业的劳动者大多以个体为单位独立承担工作任务，其劳动权益保障问题需要格外重视。市场竞争也要求灵活就业者不断提升自身技能，强化自身劳动的独特性和不可替代性。
跨界交叉和多元化。低空经济、银发经济、人工智能等许多新经济形态的发展需要跨领域的综合能力，具备跨学科知识和多元化技能的人才更受市场欢迎。此外，传统行业的新技术应用也创造跨界交叉就业的需求。例如，智能楼宇管理员、互联网营销师、农业数字化技术员等职业，将传统的物业行业、市场营销行业和农业与新兴的数字化职业结合起来，要求劳动者既要具备数字化技能，又要掌握传统行业的知识。在高等教育中，跨界交叉学科也越发受到重视，为就业市场培养更多的高素质跨界交叉人才。
三、完善就业公共服务体系的实践路径
高质量充分就业是推动高质量发展、保障和改善民生、推进中国式现代化的重要助力，而完善就业公共服务体系是实现高质量充分就业的重要途径，这就需要针对不同的就业群体和就业形态，构建全方位、全过程的就业公共服务体系。
聚焦就业群体提供精准服务。习近平总书记强调，要完善重点群体就业支持政策，坚持把高校毕业生等青年群体就业作为重中之重，多措并举促进农民工就业，加强对大龄、残疾、较长时间失业等就业困难群体的帮扶，做好退役军人、妇女等群体就业工作。
高校毕业生是就业市场的新生力量，为经济社会发展提供大量充满活力的高素质人才。针对高校毕业生，完善就业公共服务体系应着力于牵线搭桥。一方面，加强职业教育培训，缩小学校教育和市场应用之间的差距，帮助学生树立正确的就业观念，提升毕业生的就业竞争力。另一方面，推广实习就业制度，鼓励企业加强与高校合作，为毕业生提供更多实践机会和就业渠道。优化创业服务，鼓励毕业生自主创业，充分利用高校的创新资源和平台，拓宽高校毕业生创业渠道，消除大学生创业的后顾之忧。
农民工是推动我国城镇化进程的重要就业群体，对城乡一体化发展起着重要作用。针对农民工，完善就业公共服务体系应着力于落地生根。坚持外出就业和就地就近就业并重，多措并举促进农民工提升自身就业竞争力，提供更多从产业链低端向中高端流动的机会。完善农民工权益保障机制，健全农民工社保制度，改革与就业挂钩的医疗、社会、养老保险等福利制度，使农民工平等享受公共资源和发展红利。通过提供贷款和税收优惠等支持，鼓励农民工返乡创业，将城市中先进的技术和管理经验带回到农村，助力乡村振兴。巩固拓展脱贫攻坚成果，加大就业帮扶力度，扩大以工代赈规模，防止脱贫人口规模性返贫。
大龄、残疾、较长时间失业等就业困难群体是“木桶的短板”，影响着就业平等目标的实现。针对就业困难群体，完善就业公共服务体系应着力于兜底帮扶。通过一系列定制化服务，如职业技能培训、个性化岗位对接、创业指导与支持，以及必要的生活补助等，保障就业困难群体获得平等就业机会。通过给予税收优惠、资金补贴等支持，鼓励企业扩大残疾人员的吸纳规模。完善低保和失业保险制度，为就业困难群体提供基本生活保障。
女性劳动者是我国就业群体中的“半边天”，女性劳动参与率和就业质量是衡量一个国家文明进步程度的重要指标。针对女性劳动者，完善就业公共服务体系应贯彻落实男女平等的就业政策，落实发放生育补贴、提供弹性工作、延长产假等制度，尽可能降低“母职惩罚”对女性劳动者的影响。加强职业培训和技能提升，帮助女性劳动者拓宽就业选择和发展空间。加大在新经济组织、新社会组织、新就业群体等领域建立妇联组织的力度，增强女性劳动者的话语权。
适应就业形态创新服务策略。为满足创业和灵活就业等新就业形态需求，完善就业公共服务体系需及时调整就业政策，鼓励创新创业。针对创业就业，应加强宣传力度，培育全社会的创新精神和创业意识。简化创业流程，减少创业者行政审批负担，降低市场准入壁垒。提供创业培训和咨询服务，提升创业者自身素质和风险应对能力。鼓励金融机构提供创业贷款和风险投资，支持有潜力的创业项目。完善社会保障体系，为创业者提供兜底保障，解决创业者的后顾之忧。针对灵活就业等新就业形态，及时出台相关新职业认定和考评标准，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，推进扩大职业伤害保障试点，促进新职业健康发展。宣传普及新就业形态，增进广大群众对新就业形态的理解和支持，提高灵活就业劳动者的社会地位，坚决破除各类就业歧视。
构建全方位、全过程就业公共服务体系。就业公共服务体系需要综合经济环境、政策环境、市场需求等外部因素，以及个人的能力、兴趣、职业规划等内部因素，关注就业指导、就业培训、就业推荐和就业追踪整个过程。一方面，全方位提高就业外部因素和内部因素的匹配程度，注重政策协同性和针对性。整合政府、高校、企业、社会组织等各方资源，根据地区、行业、人群的就业需求，打好财政、货币、就业、产业等政策“组合拳”，形成从企业扶持到就业促进的完整链条。另一方面，完善职业生涯培训发展机制。在就业指导阶段，提供个性化的职业规划服务，帮助求职者明确职业目标。在就业培训阶段，提供多样化的技能培训课程，提高就业竞争力。在就业推荐阶段，建立岗位信息库，实现对求职者和用人单位的更精准匹配。在就业追踪阶段，定期了解就业者的工作状况，提供必要的支持和帮助。增强就业指导、培训、推荐和追踪阶段的连续性，保障职业生涯可持续发展，创造更有活力的就业生态。
（作者：北京大学马克思主义学院政治经济学研究所研究员）
