摘 要：我国改革进入攻坚期和深水区，改革的复杂性前所未有。这种改革纵深推进态势对干部能力结构提出了更高要求，传统经验型、执行型的能力范式已难以适应改革攻坚需要，构建与进一步全面深化改革相匹配的干部履职能力体系，成为迫在眉睫的时代课题。对此，需要认真剖析改革复杂性的构成要素，研究复杂性条件下干部履职担当面临的挑战，探索激励广大干部高效执行改革政策的思路、方法和机制，推动形成勇于创新、真抓实干、开拓奋进的浓厚改革氛围。

关键词：全面深化改革 复杂性 干部履职担当

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，“坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性。”[1]进一步全面深化改革有一个突出特点，就是改革的复杂性更高了。对此，需要认真剖析改革复杂性的构成要素，研究复杂性条件下干部履职担当面临的挑战，探索激励广大干部高效执行改革政策的思路、方法和机制，推动形成勇于创新、真抓实干、开拓奋进的浓厚改革氛围。

基于复杂系统理论的四维分析框架

任何规范科学研究都需要运用相匹配的理论原理和分析框架作为研究支撑，才能达到研究的目的。我们研究全面深化改革复杂性下干部履职担当面临的挑战，实质就是研究现代治理系统的复杂性，如果应用传统的“问题-对策”简单对应式研究框架，无法解析改革的复杂性、基层治理复杂性以及两者融合产生的复杂性，需要引入新的分析框架。

复杂系统理论是系统科学中的一个前沿方向，被称为21世纪的系统论，主要研究多个相互作用的系统组成复杂系统的一些难以用现有方法解释的现象和行为。与此相关的还有一个是关于复杂性的理论，又叫复杂性科学，是研究复杂性本身的科学，即研究什么是复杂性，包括哲学意义上、数学和计算意义上的复杂性。目前我们经常提到的整体性理论、非线性科学理论、适应性理论等，都是这两种理论共同研究的领域，也形成两个理论结合的成果。这些理论在近年来出现大语言模型以后表现出很多令人震撼的“涌现”现象，即当模型参数和训练数据达到一定规模后，模型会突然出现一些新功能或性能提升，展现出许多在小模型中没有的能力，这种能力并非线性增加，而是在达到一定规模后出现质的飞跃，是参数数量和训练数据量规模所形成的“复杂性效应”。

这些科技原理和现象，对我们研究公共治理问题有很多启迪。可以将改革复杂性与解决干部工作能力进行适配，引入协同理论、决策科学理论、风险评估理论、学习型组织理论，将系统演化的动态场景与干部履职困境以及解局对策这三者相互嵌入，置于一体中来解构，根据改革的丰富内涵和多元化形态采取对应的增强系统适应性、优化冗余度的措施，在秩序与变革之间找到动态平衡点，实现治理效能与干部履职担当的协同进步。

本文基于复杂系统理论，构建四维分析框架（见图1），第一个维度是“目标-协同推进机制”，第二个维度是“利益-决策科学化民主化”，第三个维度是“风险-监测评估机制”，第四个维度是“动力-学习型政府建设”。通过这四个维度，系统考察改革复杂性的生成机理、表现形式和本质特征，研究改革复杂性与干部履职担当之间的关系，进而提出更好激励广大干部履职担当的对策建议。

当前改革复杂性的机理与表现

2016年6月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十五次会议时指出：“改革是一场革命，改的是体制机制，动的是既得利益，不真刀真枪干是不行的。”[2]当前，全面深化改革进入了一个新阶段。许多领域实现了历史性变革、系统性重塑、整体性重构，进一步全面深化改革具有多重转型叠加、结构交织性、动力重构性与风险传导性等特点，这些突出特点综合在一起，形成改革复杂性的内在机理。

多重转型叠加

多重转型叠加是指同时面临以产业升级为代表的工业化后期、以数字治理为主体的信息化深化以及以人口老龄化为标志的社会福利重构这三重转型在当前形成的叠加。这些叠加对公共治理形成的压力，有些可以通过改革转化为发展的动力，有些则难以转化并可能导致政策目标多元，处理不当容易出现冲突。比如，既要抓好常态下的管理，又要抓好非常态下的管理[3]；既要简政放权，又要加强管理，还要实施全过程监督；既要经济增长，又要环境保护，还要应对国际局势变化。又如，在生态文明建设领域，要统筹山、水、林、田、湖、草、沙等多系统治理，要处理好生态文明建设与乡村振兴战略实施的关系，同步推进产业、人才、文化、生态、组织五大振兴。在多重转型叠加的背景下，改革任务和政策设计从单兵独进、以点带面、试点突破转向多维耦合。

结构交织性

结构交织性是指改革要面对的问题不是简单线性的，而是网状结构化相互渗透联结的。其中有的属于空间嵌套的交织性，如区域发展一体化，要求地方政府破除行政壁垒，全面突破跨省域政策协调，并不是仅在上级政府间进行协同就能解决的，甚至不是横向全面协调了纵向就一定能同步达效，涉及到从上到下多级政府的事务，政策互相嵌入的能力是有限的。还有的属于管辖领域穿透的交织性，如教育体系改革，就涉及到“教育-经济-社会政策”的多点反应，关系到“教育行业-就业结构-社会保障”的全链条治理。还有一些改革是与群众日常生活利益息息相关的，如老旧小区改造工程中不同楼层居民对加装电梯存在利益分歧，土地流转过程中集体、承包户、经营主体的权益博弈，企业安全生产整治关停带来的就业安置压力，等等。这些改革事项要求干部必须具备精准识别利益诉求、创造性设计解决方案的能力。

动力重构性

动力重构性是指复杂网络中的动力学系统重构特性，是一个跨学科研究领域，常被应用于经济学和管理学研究，我们将其用于分析参与改革的多主体在复杂系统中产生相互作用、结构重组并引发的集体动力学行为。这一研究的关注焦点，对我们分析社会改革系统动力学有一定的启发。身处于改革的复杂性网络中的个体，在每一次改革前都会作出“为什么要改革”的思考。以地方政府招商引资为例，在建设全国统一大市场建设改革中，地方的招商引资角色需要转型，以往习惯的政策工具，在建设服务型政府的进程中可能会失效，需要重启改革动力装置，打造新型治理工具，尽快形成新的工作机制和动力机制。

风险传导性

风险传导性是指在风险泛在、跨域耦合的情境下，各种突发事件和网络舆情加速形成对政策的反馈，而“算法茧房”引起公共议题共识度下降，使得改革成本的溢出加重。当前进一步全面深化改革中经济、政治、文化、生态等子系统高度互联，以往在综合程度不高的情景中有某些单项改革看似正确，但在集成改革中可能有较大风险，容易触发“级联反应”。而另一些改革项目，独立看似乎价值不明显，但对于助力其他改革却能产生很大的整体性效益。这也说明了，改革风险不一定都是坏事。

当前改革复杂性所表现出的这些问题，本质上是超大规模文明型国家现代化进程中的独特张力，其形态恰恰证明我们走中国式现代化道路的正确性。然而，任何制度变迁都需要突破路径依赖。部分干部政治站位不高，大局意识不强，担当精神不足，对全面深化改革的认识存在偏差，影响到干部投身改革的积极性和主动性，会在一定程度上加重改革的风险。当前还有部分干部对改革复杂性缺乏足够的思想准备，随着改革的深入，基层工作面临的困难加重，导致少数干部在履职尽责、担当作为方面出现责任意识淡薄、执行力不足等问题。

在这些表露出来的现象背后，是什么样的内在结构性矛盾在起作用？激励干部善变革、敢担当、有作为的适应性针对性路径在哪里？这些问题值得认真研究。这种改革纵深推进态势对干部能力结构提出了更高要求，传统经验型、执行型的能力范式已难以适应改革攻坚需要，构建与进一步全面深化改革相匹配的干部履职能力体系，成为迫在眉睫的时代课题。

改革复杂性情境下干部履职担当面临的挑战

改革进入攻坚期和深水区

改革的复杂性，是社会、自然界、治理规律之间关系复杂化的自主性体现，分析改革复杂性与干部履职担当之间的关系，需要超越传统线性思维，融合统筹学、系统理论等前沿工具，进行创新性研究。

改革目标多元。新时代全面深化改革需要同时实现经济高质量发展、社会公平正义、生态文明建设、国家治理现代化等多重目标。这些目标之间既有协同效应，也存在张力关系。例如，经济增长与环境保护、效率与公平、创新与稳定等目标之间的平衡，构成了改革决策复杂性的客观基础。我们各级干部以往也有协同治理的训练和经验，但主要局限于日常具体事务管理中职责分工需要协调的工作，大都属于微观的行政协调，仅高层机关有时候会对涉及到宏观的部门之间、上下级之间关系进行协调，较少进入现代治理意义上的“全域、多层次协同”领域，没有这方面的知识积累和实践锻炼。因此革目标，取其个性中的共性而治之，寓共性治理于个性治理之中，同时整合改革目标。古人认为治国如治病，中医药就有“一药多效”的理论，例如，当归头补血和止血、当归身补血和养血、当归尾破血和通络，但不同功效甚至对立的功效不妨碍它们共同发挥作用，整体的当归可直接入药[4]的。

利益关系复杂。改革本质上是利益格局调整，当前改革触及到的利益关系更加复杂。利益获得者的阻力、部门利益的藩篱、地方保护主义的倾向，以及不同社会群体诉求的差异性，在收入分配、社会保障、公共服务等领域的改革，利益调整的敏感性尤为突出，都增加了改革的复杂程度。这与以往干部在公共服务中“办好事”“做实事”能提升绝大多数人利益的情况有所不同，那时候即使部分人利益暂时受损，但只要利益总量还在增长，整体上就不会产生怨言。现在大部分群体的利益都已经突破基点，基本公共服务从“无”到“有”了，当前需要的是从“有”到“优”，再提高一点公共服务水准。这时候就发生了“相变临界点”的现象，如果一部分人比其他群体利益增长速度慢了一些，就会觉得“吃亏”。因此，关键的问题是每一项改革举措都要尽可能地减少受损面，包括“相对受损面”也应该尽可能缩小。

社会风险增大。当前我国经济社会的基本面良好，不存在影响长治久安的根本性制度性问题。社会风险增大主要是一种相对值的增加，以及“蝴蝶效应”的作用，即微小政策调整可能引发长期巨大偏差。这些风险都可以通过对极度敏感的初始条件进行系统性的细化研究，防患于未然来化解。在这些压力中，改革复杂性与思维局限性、最大限度降低改革风险和减少利益受损面，是导致行为选择困难，部分干部不敢、不愿积极主动履职担当的重要原因。

动力机制重塑。不存在放之四海皆准的“万能动力公式”，重要的是保持动态适应性。霍兰德适应性模型认为，兴趣是人们活动的巨大动力。近年来学界兴起的公共服务动机研究认为，公务员的“非自利性”动机可以在公共性场域中得以张扬，增强公共服务意识，并转化为改革行动的推动力。当然也有一些干部对自己所从事的工作兴趣不大，个体的人格特点与职业环境的对应度不高，成为影响创新的阻力。

新旧体制转换的张力

即使在不考虑改革变量的情况下，干部同样会承受自上而下的政策传导与自下而上的诉求反馈的常态性双重压力。从这个视角分析，改革的复杂性给干部履职担当带来的本领恐慌和新的选择，是他在性与自主性的统一。他在性意味着能力不足不仅仅是由干部自身原因引发的，自主性决定了通过体制机制的改革才能化解新旧体制转换过程中的结构性张力。

行政管理体制的科层制与治理现代化要求的扁平化之间的张力。上级部门的“任务发包”模式有可能将本来集成的政策目标发散化，把原本应遵循“决策-执行”进行的传递扩大为层层加码，而基层组织结构却呈现“蜂窝状碎片化”，部门间信息孤岛、权责错配等因素加剧了“垂直加压-横向阻滞”系统性摩擦的形成。在数字时代可以通过创新政府治理理念和方式，加快“互联网+”“数字政府”建设等途径，形成数字治理与实体治理有机融合的新格局。

制度刚性与情境弹性之间的张力。统一制定的政策在落地时需适应地方差异性，如乡村全面振兴中如何发展产业需要因地制宜做出选择，但发展目标的刚性、制度的硬化和考核指标的僵化有可能压缩基层自主调适空间，诱发基层“策略性应付”，在台账上做“美化”，抑或出现对政策的选择性执行现象。可以通过创造性地执行政策，加强韧性治理，通过公共价值的引领实现“刚柔相济”的机制，形成合力。

改革项目内在的创新要求与路径依赖的制约造成的张力。我国改革具有明显的渐进式特征，形成了特定的制度变迁路径。这种路径一方面保证了改革的稳定性，另一方面也可能产生锁定效应，使得某些改革项目以老办法推进，把好端端的改革变味为“新瓶装旧酒”，难以突破既有制度框架。例如，部分地区行政审批制度改革中存在的“明放暗不放”现象，就是此类典型表现。在开展政府绩效管理时，可以通过改进考核方法，弱化排名比较，增强奖惩问责等，提升行政效能，减少“避责优先”“热衷留痕”等的评估，形成“压力-避责-问责-负责”的反馈循环。

自组织临界性与个体适应性困境之间的张力。在复杂系统中临界点附近可能因微小扰动发生相变，干部需在多重约束下维持系统的稳定，有时需要在资源匮乏、“权小责大”“认知过载”等情况下使出浑身解数方能完成任务，这就会导致个体的超载运行，组织资源的拼凑，使系统处于紧平衡状态。随着数字化转型的加速，干部掌握数字技术应用治理，传统经验型工作模式向新技术逻辑模式代际递进，可以帮助个体降低不适应，提高工作积极性。

进一步增强干部履职担当的政治自觉和行动自觉

基于复杂系统理论，有效推动广大干部履职担当、干事作为，需要从自组织性、整体性、动态性等方面入手，在综合干部行为与制度环境、激励机制、社会网络等多要素互动关系的基础上提供路径选择和对策建议。

实施智力赋能工程

从智力赋能入手，为基层赋能和减负，破解基层治理能力不足问题。加强干部的改革创新意识教育，是提高干部改革落实能力的重要方法。实施“双环学习”，一方面让干部反思自己是否存在“习惯性防卫”造成的思想障碍，常常用“我们这里特殊”的固化思维方式想事情；另一方面训练跨界知识嫁接、异业对标、触类旁通等思维方法，加深对改革本质、国家战略的认知，找到思想问题的根源，把遇到的问题放到一个更广阔和更长远的背景下去思考，更新观念，释疑解惑。探索创设“创新涌现场域”“容错实验田”，也是提高改革能力的有效手段。鼓励干部在自己工作范围内开展突破性尝试，探索区块链技术赋能，记录干部创新贡献、责任追溯与权责匹配，作为绩效考核的奖励内容，用机器学习识别“躺平”现象扩散的临界点指标，营造鼓励干事、奖励创新的行政生态、文化基因和改革者叙事，重塑基层工作新的话语体系、政策工具赋能体系以及跨部门共演、共创、共同提高的治理体系。

推动政策执行范式变革

创造性地执行政策，是进一步全面深化改革对各级干部的基本要求。由于改革的复杂性具有大系统的多属性和多变量特征，对此，仅用单项的、碎片化的执行方法，往往无济于事，需要研究政策执行范式的突破，即变线性执行思维为系统化创新执行模式，用治理的深层动力学机制破解“上头千条线，下面一根针”的困境。坚持党的群众路线，优化信息系统，建立干部-群众直连的区块链式信息平台，减少层级过滤，将干部与群众的政策执行积极性转化为共同发力的实践力量。逐步应用现代科技，引入自然语言处理系统，自动识别政策执行中的信号失真，建立动态反馈调节机制，降低政策执行偏差的发生率，提高政策执行中的动态修正能力。探索构建创造性执行的示范模式，树立“复杂性上限”改革标杆，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，将难度最大、群众最急需、任务最为紧迫的改革项目排在优先位置，鼓励有条件的基层单位率先行动，总结成功的经验，吸取失误的教训，迅速将经验教训在下一次探索的方案中修正并付诸实施，形成改革的破竹之势，加快全面改革的进程。

构建适应性激励机制

适应性激励是指在工作要求和条件发生变化时，对个体在一个任务上的成就有效迁移到另一个任务上的这种适应性行为进行激励，以使更多个体提高适应性能力。广大干部在改革复杂性面前的心态是积极向上的，不少同志具备较强的改革适应性，分析这些适应性的构成，可以发现主要是坚定改革自信、强化韧性建设和注重风险防范。一位曾经学医的地方领导同志说，改革就是给管理体系做诊断和治疗。中医讲“治之极于一”，诊治疾病有一个最关键的问题，“闭户塞牖，系之病者，数问其情，以从其意，得神者昌，失神者亡”[5]，是指要了解到真实的病情，需要选择一个安静的环境，关好门窗，与病人亲密接触，反复交谈，耐心细致地询问，务使病人毫无顾虑，尽情倾诉，从而得知真情疾苦。治病如此，改革也是这样，只有深切体察民情，才能把握改革脉搏，只有适应人民的要求，才能坚定改革自信。同样，增强改革韧性，防范系统性风险，都要建立在科学管理和决策的基础上，协同构建适应性激励机制，形成增强改革动力的可持续系统。

中国古代思想家朱熹在《晦庵集》中论述如何修德、如何识人、如何立政时，认为这些都需要“一一有实下功夫处”，但最关键的一条是“不为小利近功所移，然后可以向前担当，鞠躬尽力”。全面深化改革是一项复杂的系统工程，增强干部履职担当能力需要构建科学的考核体系，健全保障机制，加强人文关怀，帮助干部解决实际困难，建立容错纠错机制，针对不同层级、不同领域干部的特有问题，提出更具针对性的解决方案，激励干部担当作为，鞠躬尽力。

【本文作者为中南大学社会稳定风险研究评估中心学术委员会名誉委员】

注释略